美国民主制度的缺陷

四、消极的权力 —— 限制民主文章提交者：人权博士 加帖在 猫眼看人 凯迪网络 四、消极的权力 —— 限制民主汉米尔顿、麦迪逊与杰伊三人合着的《联邦党人文集》是对宪法精神的最好的解释。笔者在此主要参考《联邦党人文集》来分析宪法的反对民主的精神。在《文集》的第十篇中，麦迪逊阐述了作者们的政治哲学的基础。“ 人的才能是多种多样的，因而就有财产权的产生，这种多样性对于达到利益一致来说，不亚于一种无法排除的障碍。保护这些才能，是政府的首要目的。由于保护了获取财产的各种不同的才能，立刻就会产生不同的程度的各种各样的财产占有情况；而由于这一切对各财产所有人的感情和见解的影响，从而使社会分成不同利益集团和党派……”“造成党争最普遍而持久的原因，是财产分配的不同和不平等。有产者和无产者在社会上总会形成不同的利益集团。债权人和债务人也有同样的区别。土地占有者集团、制造业集团，在文明国家里必然会形成，从而使他们划分为不同的阶级，受到不同情感和见解的支配。管理这各种各样又互不相容的利益集团，是现代立法的主要任务。”[62]麦迪逊的此番理论，可用马克思主义创始人的一句话来概括：“基于物质利益的阶级斗争”。[63]“在不同阶级的公民中必然存在着不同的利益。如果多数人由一种共同利益联合起来，少数人的权利就没有保障。”[64] 这就是民主政体的主要“弊病”— 多数人对少数人的“暴政”。[65]针对这一弊病，“我们所要探究的重大题目就是，维护公益和私人权利免遭这种党争的危险，同时保持民众政府的精神和形式”。[66] 也就是说既要保留多数人统治的形式，又要使少数的利益不受多数人的利益的侵害。那么，这个利益一致的“多数”和“少数”到底指的是什么呢？虽然前边已经指出了“有产者”与“无产者”之分，但由于《文集》是公开发表的作品，作者们不便对此作更深入的说明，以免招来不必要的麻烦。不过作者们在其它地方的议论可以使我们明了他们所指的多数与少数的含义。在制宪会议上汉米尔顿说：“所有的社会都分成了少数派和多数派。少数派包括富人和出身名门之士，多数派包括人民大众……应该使少数阶级在政治上享受特殊的永久的地位。他们可以阻止多数阶级的骚动……因为他们不能在变革上获得利益。”[67] 至于那些属于多数派的人民大众，汉米尔顿则认为“人民！— 人民是一个大野兽”，“我与广大人民群众没有什么联系，也不想虚伪矫饰赢得他们的支持”。[68]麦迪逊与汉米尔顿的看法相同：“一般生活艰苦而且默祷人生幸福能作更多均等分配的人……的数目，一定会超过与贫穷绝缘的人。根据平等选举的原则，政权必将落入前一种人手里。”[69]麦迪逊在会议期间更用下面这番话讲出了他对未来的担忧：“将来大多数人民将不但没有土地的财产，而且也没有任何形式的财产。他们将在共同的影响下，团结起来；在这样的结合下，财产权利与国民自由将不能在他们的手上保持无恙。”[70]这用《共产 党宣言》中的话来说就是：“整个社会将日益分裂成直接对立的两大阶级 —— 资产阶级和无产阶级。”因此，“应该这样组成政府，使富裕的少数人得到保护，不受多数人的侵犯。”[71]如此看来，麦迪逊们“要探究的重大题目就是”，既要“保持民众政府的精神和形式”，又要避免使居多数的穷人或无产者不能侵害居少数的富人或有产者的利益，当然更不用说剥夺他们的财产了。或者说，要抽去民主的实质，只保留民主的形式，即让民主仅仅成为一种对财产无害的形式民主。这可是至少自亚里士多德时代就让富人老爷们头痛不已的难题。“必须使具有同样的情感或利益的大多数人……不能同心协力实现损害他人的阴谋。”必须“使全体多数人的联合即使办不到，也是极不可能。”经过代表们的精心设计，他们找到了这样一种方式，以图“在联邦的范围和适当的结构中……得到一种共和制的补救方法，借以救治共和政府最常见的弊病。”这个民主制的“补救方法”，这个使联邦的民主只剩下形式的“范围”和“结构”到底是怎样的呢？我们先来谈谈“范围”。联邦比各州“管辖更多的公民和更为广阔的领土……社会愈小，组成不同党派和利益集团的可能性愈少，发现同一党派占多数的情况就愈多；而组成多数的人数愈少， 他们所处的范围就越小，他们就越容易结合起来，执行他们压迫人们计划。”而联邦则“把范围扩大，就可以包罗种类更多的党派和利益集团；全体中的多数有侵犯其它公民权利的共同动机可能性就小了；换句话说，即使存在这样一种共同动机，所有具有同感的人也比较难于形成自己的力量，并且彼此一致的采取行动。”事实已经证明：“对纸币、对取消债务、对平均分配财产，或者对任何其它不适当的或邪恶的目的的渴望，比较容易传遍联邦的某一成员，而不容易传遍整个联邦。”“ 范围”大的另外一个优点也是显而易见的。“由人民代表发出的公众呼声，要比人民为此集会和亲自提出意见更能符合公众利益”[72] 州议会由于距离民众较近，民众的情绪更容易被直接表达出来，而联邦政府的代表则远离民众，民众的利益和情绪要想反映出来就比较困难，民众也难以向代表施加压力。总之一句话，政府权力越脱离民众，富人们心里就越踏实。仅有范围是不够的，当利益一致的多数突破范围的阻碍联合起来的时候，对少数的威胁又形成了。必须使这个联合起来的多数难以通过政府机构将其力量发挥出来。这就需要对政府的权力机构进行重新设计。“只有一个稳固的结构才能够阻止民主的冒失表现。”[73] 那么对权力的结构是如何设计的呢？民主意味着一切权力属于人民，尽管作者们也承认“人民是权力的唯一的合法源泉”。[74] 但他们却决不希望人民是权力的唯一拥有者。限制民主的办法就是通过对权力结构的设计，做到不让一切权力属于人民。权力若主要集中在一个部门中（比如某些州的立法机构）或者不同权力部门的来源都是同样的，即权力是单一的，那么当利益一致的多数人民联合起来而执政后，权力立即就会被他们全部掌握，他们就会利用手中的权力去侵害少数富人的利益。民主的原则就是这样体现着的。为了避免这种局面的出现，制宪者们的巧妙意图就是将整个权力分散到几个部门中，每一个部门只能拥有一部分权力，每一个部门的权力来源也各不相同，[75] 每一个部门的权力都会对其他部门进行牵制。这样，即使利益一致者联合成多数后，他们能够立即掌握的也只是整个权力的一部分，当他们要贯彻自己的意图时，其它几个还未被其控制的部门的权力就会对其进行抵制，使其不能达到危害少数富人的目的，从而使多数人民的统治徒具其表。这就是权力的分立与制衡的原则。分立 ，就是对原应完全属于人民的权力进行分立；制衡，就是对原应至高无上的人民的意志（或权力）进行制衡。权力分立与制衡的原则就这样在事实上取代了人民主权的原则。通常人们都认为三权分立、权力制衡这一套是反对专制维护民主的体现。如果这是用来对付查理一世或路易十六的，那还算说得过去。但美国当时根本就没有个人独裁专制的危险。与此相反，对于制宪者来说危险主要来自人民、来自民主。这一原则主要是用来对人民的，需要加以制约的只是人民的权力。“分权原则是业已设计出来的对民主制最有效的限制。”[76]人民的意志或多数的力量是首先在立法机关中体现出来的。“共和政体的趋势是靠牺牲其它部门来加强立法机关。”各州立法机关的强大已使富人们深受其害，对权力的分立首先就是从立法机关开始的。像宾夕法尼亚州那样的一院制议会最让富人深恶痛绝。“在共和政体中，立法权必然处于支配地位。补救这个不便的方法是把立法机关分为不同的单位，并且用不同的选举方式和不同的行动原则使它们在共同作用的性质以及对社会的共同依赖方面所容许的范围内彼此尽量可能少发生联系。”[77] 国会被分为众议院和参议院两部分。只有众议院才由人民直接选出，而参议院由各州议会选出。[78] 同众议院相比，由州议会选出的参议院代表肯定难以与人民有着共同的“利益和情感”。多数的意志首先在立法机关内部就遭到了阻挠。汉米尔顿说明了“需要成立参议院的目的”。“一切一院制而人数众多的议会，都容易为突发的强烈感情冲动所左右，或者受帮派头子所操纵，而通过过分的和有害的决议，这也足以说明设置参议院的必要性。”或者，“一个组织完善的参议院……对于防止人民自己由于一时的谬误而举措失当……是必要的。……在处理公共事务的某些个别时刻，或为某种不正当情感及不法利益所左右，或为某些私心太重的人狡诈歪曲所哄骗，人民也可能一时主张一些措施，而事后极为后悔并予以谴责的。在这种关键时刻，如果竟有某些公民组成的一个稳健可敬的机构加以干预，防患于未然……岂不十分有益么？”[79]如果大家嫌这种解释太啰嗦的话，那么换成约翰 亚当斯的话就一目了然了：“要建立一个使富人的自由和财产感到安全的参议院，以反对穷人占多数的众议院的侵占。”[80]行政权，是权力分立的又一步，它与立法机关又相互制约。总统的选举与立法机关不同，他由选民选出选举人后，再由选举人选举产生。这样，总统也与人民没有直接的联系。不过后来总统的选举也没有完全像制宪者们所希望的那样进行，这里就不作解释了。多数的意志如果排除了这些阻挠后，它又会碰到一个最后的、也许是最强有力的障碍 —— 拥有司法审查权的联邦最高法院。“对民主的这些限制中最为重要的就是高院取消违宪法律的行动。”[81] 尽管宪法没有明确规定“法院有宣布立法因违宪而归于无效之权，[82] 但这是符合制宪者们的意图的。在1803年的马伯里诉麦迪逊一案中，约翰 马歇尔为最高法院争得了行使司法审查的权力。[83] 汉米尔顿是这样解释最高法院的作用和组织原则的：“在共和政体下，（法院）是限制代议机关越权及施加压力的最好保证。……如从法院应被视为……限制立法机关越权的保障出发，司法官员职位固定的理由即甚充足。因除此以外，并无任何其它规定更能使法官保持其独立性，……法官的独立性是保卫社会不受偶发的不良倾向影响的重要因素，……有时此种不良倾向仅涉及某一不公正或带偏见的法案对个别阶层人民权利的伤害。在此种情况下，法官的坚定不阿在消除与限制不良法案的危害方面也有极为重要的作用。”[84]为了充分保证法官的“独立性”和“职位固定”，法官是由总统提名、参议院批准而被任命的，无失职行为即可终身任职。这样法官们就与人民群众之间没有了任何联系。要想让这些高高在上、远离人民的司法贵族与人民有“共同的利益和情感”，可能性是非常小的。[85] 这样一来，最高法院的独立性也就成了只针对人民的独立性。当多数派“使社会上的少数派遭到严重的迫害”[86] 时，当国会或州议会通过了损害“个别阶层人民的权利”的法律的时候，即当处于多数的穷人触犯了少数富人的既得利益时，法院就会站在少数既得利益者一边，宣布多数制定的法律因违宪而无效。[87] 《文集》作者们的解释是：“宪法与法律相较，以宪法为准；人民与其代表相较，以人民的意志为准。”[88] 单从字面上看这很有道理。但这里的问题是，立法机关固然不会时刻代表人民的意志，但法官们就凭其远离人民的贵族本性而更有资格宣称他们能代表人民的意志吗 ？这实际上是把一小撮司法贵族的意志当作了人民的意志。宪法是个很有弹性的文件，司法解释权可使最高法院“按自己的意愿来塑造联邦政府”，[89] 也就是说，最高法院成立了立法者。[90] 这已不是多数人对少数人的暴政了，这已变成了少数人对多数人的暴政。[91] 司法审查制度使一小撮人的意志压倒了人民的意志，这无疑是对人民主权原则的巨大嘲讽。最高法院这一关若过不了，“多数”可以去选择修改宪法的道路。制宪代表们当初用最便捷的方式抛弃了《邦联条例》，他们可不想让后人像他们所做的那样来轻易地改变他们自己的杰作。修改宪法的程序相当繁琐，要想完成这一任务，没有一番耐心是不成的。前面我们曾提到联邦所得税法的制定过程。当时一位法官称这个法案是“这支六千万人的大军 —— 这个洋洋得意和蛮横无理的多数 —— 的新理论。他们要惩罚富人，没收他们的财产。”[92] 所得税法被宣布违宪后，从1895~1913年国会和各州议会用了整整18年的时间才通过了第16条宪法修正案，将最高法院的判决推翻。六千万人要想摆脱九个坏蛋（最高法院法官的数目）套在他们身上的枷锁竟是如此的艰难。这时读者们会发现，对选民和代表加以严格的财产限制一向是各国用来保护财产的有力手段，而宪法并没有采用，这该如何解释呢？其实，代表们并非不想如此。只是当时美国财产分布的情况相当复杂，要想对此做出全国性的统一规定非常困难，最后会议决定这由各州按自己的现行规定来执行。事实上，除了宾夕法尼亚州之外，各州都对此做了不同程度的限制。选举权的财产限制的逐步取消，是从杰克逊时代才开始的。我们也不要忘了，直到1965年，美国才最终取消了选举权的人头税限制。以上算是对联邦的“结构”的分析。联邦的各权力部门，都没有相同的权力来源。只有众议院由人民直接选举；参议院由州议会选举；总统由选举人来选举；法官由总统提名参院批准任命。各部门的任期也不相同；众议员两年；参议员六年，每两年改选三分之一；总统四年；法官终身任职。这就是宪法为政府各权力部门设计的结构。“只有一个稳固的结构才能够阻止民主的冒失表现，”代表们完成了这一个任务。“一个年年跟着人民大众打转的民主国会 ”[93] 的危险不复存在了。在这个结构的束缚下，权力要威胁财产时马上就变得软弱无力了。这就是联邦权力消极的一面。民主变成了消极的民主。在这个结构内，“选民的权力在一个有限的范围内是无限的。他可以随心所欲地制定他中意的法律，只要那些法律不侵犯财产权。”[94] 民主变成了有限的民主。以上这些设计就是麦迪逊和汉米尔顿们“所要探究的重大题目”的答案。民主制的“补救方法”被找到了，联邦的民主不会再像各州的民主那样“疯狂”和“过分” 了。民主失去了它的实质，只剩下了形式。民主变成了消极的民主，有限的民主，形式的民主。在这种政体内，富人拥有积极的权力，而穷人只有消极的权力。[95]民主对财产的威胁大大减少了。美国宪法“使普选权的试验能够在与导致它在雅典或罗马毁灭的条件根本不同的条件下进行。 ”[96] 这就是“美国宪法对古今民主制的宝贵改进。”[97] 当19世纪的欧洲资产阶级还沈浸在对民主的极端恐惧中的时候，托克维尔便大力向他们推荐美国式的民主经验，以图使他们能够驯服民主这一野兽。美国宪法对资产阶级政治学的贡献可谓承先启后了。宪法首先确立了财产权的优势地位，然后通过对民主的限制以防止对这种优势地位的变革。《独立宣言》 □□称的人民“废除或改变政府，使之最有可能实现他们的安全和幸福”的崇高权利在宪法中被大打了折扣。[98] 当时宪法的反对者们是深知这种保守性的。独立战争时期著名的激进派理查德 亨利 李就认为，在这种政体内，民选的众议院只是“一块破布条”[99] 而已。如果通过了宪法，将“把权力从多数人转换给少数人”，而当“权力一旦从多数人转移到少数人手中时，一切变革都变得极为困难；在这种情况下，作为对少数人有利的政府，可能非常狡猾和巧妙地防止任何可能导致变革的措施；因此除非普通人民方面做出巨大努力和进行严峻的斗争。没有任何东西能产生变革。 ”[100]宾州的反对派认为分立与制衡这一套对人民行使权力极为不利：“一个共和政府或自由政府，只有在人民的机构公正无私和财产的分配相当平等的地方才存在。在这样的政府里面，人民是至高无上的，他们的意见是一切政治措施的准绳；……只有一个组织简单的政府才能负起最高的责任，因为广大的人民不经常注意政府的活动，还因为他们缺乏容易受其影响的情报。如果通过各种法令把计划搞得十分复杂（即权力制衡等）”，无疑不利于人民将权力掌握在手中。相反，“如果你采取宾夕法尼亚州的宪法，把立法的权力赋予一个机构，任期短暂，轮流更替，更以立法程序上的种种规定避免草率行事，那么如果人民发觉遗憾之处，他们将不至错认谁是罪首，而采取果断有效的办法予以补救：在下一届的选举中把他们刷掉。”费城的联邦派们则有截然相反的看法：“合众国的权力分为三部分，这使本市的多数公民至感欣慰，他们长年受治于一院制的议会，深感不便。一切单一制的政府，不论其权力交给一人，或者交给少数人，或一个人民的机构，都是暴君政治。”[101]两种看法的分歧是明显的，一种看法千方百计想减少人民对权力的影响，另一种则力图维护最容易使人民参与政治的政体；一种看法处处维护既得利益者，另一种则想使人民拥有改变其状况的权利。随着宪法的通过，富人绅士们获得了对民众的胜利，再加上美国的特殊情况，农民与正在形成中的资产阶级的矛盾没有再以像制宪会议前那样的激烈形式表现出来。下一次“多数”与“少数”的激烈冲突发生在北方的工业资产阶级与南方的种植园奴隶主之间。最高法院按其保守的本性占在了少数 — 奴隶主一边。不过此时处于多数地位的资产阶级却不再讲什么反对多数暴政、维护少数自由了，他们用一场内战来使少数服从自己。南北战争后，美国的资本主义迅速发展，这也不可避免地使工人阶级同时成长壮大起来。麦迪逊的预言变成了现实，一个没有任何财产的雇佣劳动阶级成为社会中的具有共同利益的多数。立法机关迫于这个多数的压力制定了许多法律，来改善当时工人阶级极端恶劣的工作状况和生活状况。制宪代表们的杰作开始发挥作用了，其中表现最为突出的就是最高法院。最高法院对宪法第14条修正案作出歪曲性解释，[102] 称公司属于受该法案保护的“人”的范围，非经正当程序，立法机关不得剥夺公司（人）和工人之间的“契约自由”。有关工会、禁止童工、禁止实物工资、最高工时、最低工资、工伤赔偿、工业安全与卫生等一系列在今天现代西方社会看来是理所当然的立法，都不止一次地被最高法院以妨碍契约自由为借口推翻。无财产则无自由，一个一无所有的阶级，怎么能够与一个垄断了一切财产的阶级自由地订立契约呢！最高法院一方面不许立法机关介入劳资纠纷，另一方面自己却进行干预，经常发布禁令以禁止工人罢工，尽管宪法并没有规定工人没有罢工的权利或自由。最高法院成了资本家肆无忌惮地压榨工人的保护伞。这种极端歧视工人、偏袒资本家的作风持续了半个多世纪。1933年新政时期开始后，其主要立法几乎全部被最高法院否决。直到1937年，迫于巨大的社会压力，最高法院才不得不有所收敛 ，宣称受宪法保护的自由不包括所谓的“契约自由”，从而使诸多劳工立法得以通过。对这段历史的简单介绍，只是为了使读者对美国宪法的反民主的特点有个较直接的了解。[此贴子已经被作者于2009 2 6 12:23:03编辑过]