“小切口”书写“大文章” 来自一封《司法建议书》推动硒资源保护大发展的报告

文 | 常翔宇

“贵院结合司法实践总结经验提出的司法建议，特别是提出关于保护与利用硒资源，运用民族自治地方立法权，制定地方性法规、自治条例的相关建议，与我州的立法思路完全一致，对我州规范和标准化建设硒产品市场起到了重要的推动性作用。”近日，一份跨越了1267公里的感谢信从湖北省恩施土家族苗族自治州送到了广东省深圳市龙岗区人民法院。

一封感谢信连接两地，一封《司法建议书》推动我国首部规范微量元素硒资源保护、利用和监督的地方性法规制定完成。令人意想不到的是，这背后是由一起茶叶含硒量争议案件而起。

茶叶含硒争议暴露法律问题

2017年5月27日，原告贺某诉被告湖北省恩施州恩施市某农业发展公司、恩施市某茶叶专业合作社产品责任纠纷一案，经广东省深圳市龙岗区人民法院布吉人民法庭立案，案件最后到了法官向翔的手中。

原告诉称，其所购买的恩施富硒茶叶均声称“富硒”，但既无硒含量标示又无富硒含量检测报告。同时，涉案产品标签未标示生产日期，且涉案产品标签含有虚假内容。因此，原告认为，两被告生产销售的食品违反《中华人民共和国食品安全法》《中华人民共和国广告法》《预包装食品营养标签通则》及湖北省关于富硒食品地方标准等法律法规，属不符合食品安全标准的食品且对消费者造成误导，两被告应向原告支付价款十倍或损失三倍的赔偿金。

多年办案的经历使得向翔养成了反复阅卷的习惯。“在阅卷的过程中，我发现本案并不像平日处理的其他产品纠纷案那么普通，有一些需要格外考虑的情况。”在和笔者聊起当时办理的这起案件时，向翔回忆道。

在当时，经过仔细的阅卷，向翔发现案件中存在很多疑点：一是原告通过某网上购物平台于2017年5月20日首次向两被告采购涉案茶叶，在26日收到部分茶叶的同时，一方面追加采购，另一方面又在当日将本案民事起诉状制作完毕（起诉状落款时间为2017年5月26日），次日便向布吉法庭提起诉讼。而此时，原告尚未收到追加采购的茶叶及发票，原告的诉讼意图存在疑点；二是原告作为个人消费，并不经销茶叶生意，其起诉所称购买理由（因接待和馈赠亲友之需）与庭审所称购买理由（为避免工人昼夜交替作业打瞌睡而购买）相互矛盾；三是原告未品尝和食用任何一包茶叶，不存在亦未发生确因有质量缺陷产品而对其发生了人身或财产损害的后果，但原告却提出退一赔十（即退还货款27680元、赔偿276800元）及销毁食品、撤销广告的诉讼请求。

本案法律文书送达后，被告提出了关于涉案茶叶符合质量标准并提交了涉案茶叶的《检验报告》，及原告主张不符合法律规定的抗辩主张。在庭审过程中，双方当事人各执一词，争议矛盾非常激烈。

根据前期的阅卷，向翔敏锐地发觉原告并非为日常生活需要而购买商品的普通消费者，于是确定了本案的关键点：一方面，本案关于涉案茶叶是否符合质量标准的认定、是否采信被告所提交的涉案茶叶的《检验报告》，需要核实该报告及其内容的真实性；另一方面，考虑到恩施州属于民族自治区域，具有地方自治立法权。故在适用法律方面，根据《中华人民共和国立法法》的相关规定，在遇到与之相关的案件中，应当优先适用民族自治地方法规的相关规定。于是，为查清案情，公平、公正、准确、高效地处理本案，在案件办理过程中，向翔依法向恩施州硒资源保护与开发局发出《协助调查函》，委托该局核查上述《检验报告》及其内容的真实性。同时，请该局协助提供关于硒资源与硒产品现行有效的法律法规，协助提供关于“世界硒都”含义与内容的相关证明文件，协助提供关于硒微量元素与人体的关系及作用的相关科研报告或说明文件。

随后，该局向龙岗法院作出的《关于协助调查核实贺某诉恩施市某农业发展有限公司、恩施市某茶叶专业合作社产品责任纠纷一案有关情况的复函》载明了“世界硒都”的由来及关于恩施州硒产业发展概况等方面的情况，并明确表明，全国目前尚无专门针对硒资源和硒产品的相关法律法规。在涉及硒相关的法律问题上，恩施州在实践中适用全国性相关法律法规，及恩施州人民政府于2014年6月出台的《恩施土家族苗族自治州硒产品专用标志管理办法》（以下简称《管理办法》）等内容。

向翔收到上述复函后，依法于2017年9月25日公开开庭审理了本案，依法判决被告于本判决生效之日起五日内向原告贺某退还货款二万七千六百八十元；原告应向两被告退还未饮用的全部涉案茶叶。同时，驳回原告贺某的其他诉讼请求。判决后，案件当事人均未提出上诉。

“案件虽然了结，但是却暴露出了相关领域法律规范缺乏的问题，这也是我决定撰写《司法建议书》的想法来源。”向翔说道。

一封《司法建议书》力促“有法可依”

案件虽然已成功结案，但恩施州硒资源保护与开发局和龙岗法院持续至今的密切司法交流，才刚刚开始。

“发生相关产品质量纠纷案件绝非仅此一例，恩施本地、甚至全国其他区域都有可能已经发生或必将发生。”案件审理结束后，向翔陷入了沉思，“大力发展地方经济的同时，也应当注重立法工作。经济腾飞、产业集群、和谐社会需要坚实的法治保驾护航。”向翔觉得应该为恩施相关问题的立法工作做点什么。于是，他开始着手《司法建议书》的起草工作。

恩施市享有“世界硒都”的美誉，境内硒矿藏量居世界第一，是世界天然生物硒资源最富集的地区。恩施境内富硒岩层和土壤平均硒含量和面积、粮食作物、畜禽产品、中草药及山泉水中含硒量是国内其他地区的十几倍至几十倍，形成独特的天然富硒生物圈。同时，硒是人体最重要的微量元素之一，已被证明具有防癌抗癌与延缓衰老的功效。

近些年来，随着社会经济和科学技术的飞速发展、基础建设的日趋成熟，特别是随着恩施州地区高速公路、动车组列车、直飞航线的开通运营，在州、市（县）两级政府对外大力宣传恩施硒资源系列产品及文化、旅游产业的背景下，恩施州的地方特色被越来越多的人了解到。在国家扶贫政策及当地各级党委政府积极扶持下，恩施州土家族苗族人民依托互联网经营新模式，开始组建起茶叶专业合作社等一系列生产加工经营的组织，充分利用当地硒资源优势，积极发展优质茶叶种植、开展硒茶的生产、加工、经营。

向翔通过全面调研了解到，恩施相关农业公司和茶叶合作社由于刚刚踏入市场经济活动，对市场经济活动规则缺乏充分了解，风险防范的意识相对淡薄。因此，其前期的经营活动存在一定不规范、甚至不合法的地方。除此之外，恩施州目前尚无硒资源相关法律法规，仅有的《管理办法》属于地方规章，效力层级上并非法律法规范畴，且调整范围与调整对象只针对申请使用中国恩施硒产品专用标志等实际情况。

“如果没有一部相关法律的规范，影响的不仅是一个企业，甚至对当地硒产业发展带来不利影响，正处在发展中的企业创始人、开办者和员工的合法权益就难以被依法维护。”在进一步了解了相关信息之后，向翔深感责任重大。

为充分发挥审判职能作用，推动和促进恩施的经济发展，2017年10月，向翔结合该案审理中所发现的问题，经过深入调查研究和全面分析总结，向恩施州硒资源保护与开发局发出了《司法建议书》，提出关于恩施州运用民族自治地方立法权，在硒资源保护与开发及其系列产品的种植、生产、销售等领域，提请制定地方性法规、自治条例，在硒资源系列产品原材料的种植与采购，产品生产厂家的生产标准、生产工艺和生产环境，产品销售企业的广告宣传、预包装食品标签标注、销售渠道等方面制定相关地方标准或规范性意见；联合工商、质监、食药监等行政主管机关出台执行文件，对硒产品的生产与销售积极开展“违法必究、执法必严”专项整治工作，引导和监督商家严格遵守食品安全法、产品质量法、广告法、消费者权益保护法等法律法规所规定的各项内容；借力司法机关延伸审判职能，商请人民法院通过以案说法、示范庭审、公开宣判等方式，送法到企业、到社区等相关建议。

该局在收到上述《司法建议书》后，及时向恩施州政府作了专题汇报。恩施州政府高度重视。2018年8月，《恩施土家族苗族自治州硒资源保护与利用条例》（以下简称《条例》）经恩施土家族苗族自治州第八届人民代表大会第二次会议通过，并经湖北省第十三届人民代表大会常务委员会第二次会议批准施行。自此，标志着我国首部规范微量元素硒资源保护、利用和监督的综合性法规，恩施州第二部地方性法规制定完成。

2019年2月，恩施州硒资源保护与开发局向龙岗法院发来《关于对深圳市龙岗区人民法院司法建议书的复函》，对该案审理结果给予高度评价，并着重对司法建议的落实情况作出回复。并表示，龙岗法院既践行了“维护社会公平正义、坚持司法公正”；又切实维护了法律权威，维护了恩施州硒产业品牌形象和“世界硒都”荣誉。同时，《条例》是恩施州制定的第二部地方性法规，是我国首部规范微量元素硒资源的保护、利用和监督的综合性法规，是恩施州立法史上的重要标志。《条例》的实施对恩施州打造硒食品精深加工产业集群和绿色产业发展增长极起到重大推动作用。

“我们和龙岗法院经过长期的沟通，现在正在制定恩施州硒资源保护利用条例的细则，预计今年下半年正式颁布实施。”恩施州硒资源保护与开发中心（原恩施州硒资源保护与开发局）主任张祖清说，为积极推动《条例》更具有可操作性，并有效贯彻实施，恩施州将在新一轮机构改革完成后，积极研究制定《条例》的实施办法。

“小切口”书写“大文章”

就在2020年4月26日，恩施州硒资源保护与开发中心向龙岗法院发来《恩施土家族苗族自治州硒资源保护与利用建设情况报告》，对研究编制《恩施土家族苗族自治州硒资源保护与利用条例实施细则》的撰写及修改情况，以及进一步落实龙岗法院司法建议的实施情况作出再次回复。随报告一同寄来的，还有一封沉甸甸的《感谢信》—衷心感谢龙岗法院对恩施州硒资源法治建设的关心和促进。恩施州希望与龙岗法院加强联系交流，共同营造更加良好的法治环境。

2020年4月，深圳市委发布了《关于加强人民法院司法建议工作的意见》，提出将法院司法建议作为服务经济社会发展大局的重要工作。龙岗法院以此为重要支撑，加强并规范司法建议工作，持续总结司法实践经验，在依法履行审判职责的同时，充分发挥审判职能作用，努力以司法建议的“小切口”，推动深圳法治建设的“大作为”。

龙岗法院结合司法实践总结经验提出的司法建议，对恩施州规范和标准化建设硒产品市场起到了重要推动作用。龙岗法院相关负责人表示，以司法建议的形式，促进地方性法规的制定，这是龙岗法院贯彻落实最高人民法院《关于进一步加强司法建议工作为构建社会主义和谐社会提供司法服务的通知》（2007年）与《关于加强司法建议工作的意见》（2012年）、深圳市《关于加强人民法院司法建议工作的意见》（2020年4月），以司法建议服务经济社会发展大局所取得的一项重要收获。司法建议工作是人民法院审判职能的有效延伸，具有重要意义，大有可为。龙岗法院在今后的工作中，还将不断总结实践经验，以司法建议的“小切口”，做好推动地方法治建设的“大文章”。

司法建议工作是法律赋予人民法院的重要职责，是法院工作的重要组成部分，是法院坚持能动司法、依法延伸审判职能的重要途径。中国人民大学法学院教授、博士生导师汤维建表示，人民法院运用司法建议，能够积极促进有关单位科学决策、完善管理、消除隐患、改进工作、规范行为，不断提高科学管理水平，预防和减少社会矛盾纠纷。因此，司法建议既是法律赋予人民法院的重要职责，也是人民法院依法延伸审判职能的重要途径。通过司法建议延伸审判职能，能够很好地促进经济社会发展，维护社会和谐稳定。

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《中国审判》杂志2020年第10期

中国审判新闻半月刊·总第248期