解读国资委主任署名文章 加快以管资本为主的国资监管体制建设

恰逢十九届四中全会结束之际，国务院国资委党委书记、主任郝鹏撰文《加快实现从管企业向管资本转变 形成以管资本为主的国有资产监管体制》，站在坚持和完善社会主义基本经济制度、推进国家治理体系和治理能力现代化的高度，对加快实现从管企业向管资本转，形成以管资本为主的国有资产监管体制进行了全面而深刻的论述。

与以前相比，该文有所突破。

一

按照管企业与管资本的差别，该文把新中国成立70年来的国有资产监管体制分为三个阶段。第一阶段是社会主义建设时期。在这一阶段，与高度集中统一的计划经济体制相适应，国有企业与国有资产事实上融为一体，管企业与管资产高度统一，管企业就是管资产。那个时候不存在管企业与管资产之分的问题。

第二阶段是改革开放以来到党的十八大。在这一阶段，我国经济体制从计划经济向市场经济转轨，国有企业与国有资产不再完全重合。管企业与管资产在内容、对象、方式等方面都有了区别。管企业与管资产开始有了差别。与之相适应，国有资产管理体制改革迈出重要步伐，建立起以管资产与管人、管事相结合为特征的中央、省、市三级国有资产监管体制，有力促进了国有资产保值增值责任的落实，积极推动了国有企业改革发展。

第三阶段是党的十八大以来，在这一阶段，国有企业总体上已经与市场经济相融合，混合所有制经济已成为以公有制为主体、多种所有制经济共同发展的基本经济制度的重要实现形式。对国有独资、全资企业的管理模式已经不适用于国有控股、参股企业，进一步健全国有资产监督机制、优化国有经济布局结构、提升国有资本配置效率，也迫切要求加快推进从管企业向管资本的转变。这种从管企业与管资本角度对国有资产监管体制三个阶段的划分，以前未出现过，有新意。以后在论述国有资产监管体制改革演变过程时，可能会沿用了。

二

该文对从管企业到管资本转变到底意味着什么，以及对于作为监管者的国资委需要做出哪些改革调整的认识，给出了答案。

2017年5月，国务院办公厅转发《国务院国资委以管资本为主推进职能转变方案》，《方案》明确要求调整优化国资监管职能，改进监管方式手段，着力提高国有资本效率，增强国有企业活力。本文做出了四方面的表述：

一是在监管定位和理念上，要从国有企业的直接管理者转向基于出资关系的监管者。这是国有企业市场化改革推动国资监管体制转变的必然结果。

二是在监管对象和重点上，要从关注企业个体发展转向更加注重国有资本整体功能。这表明国资监管体制更加注重整个国有资产的布局结构，着重于从整体上发挥国有资本在国民经济中的重要主导作用。

三是在监管途径和方式上，要从主要采取行政化管理手段转向更多运用市场化法治化方式。前面的《方案》已经提出，更多采用市场化、法治化、信息化监管方式，提高监管的针对性、实效性。

四是在监管导向和效果上，要从关注规模速度转向更加注重提升质量效益。与我国经济从宏观上看，从高速发展转向质量效益型发展一致，同样是对国有企业在新时期实现走在高质量发展前列的客观要求。

应该说，这样的认识更为全面深刻，反映了国资委在推进实现从管企业与管资本的过程中，认识不断深化，未来的改革路径也越发清晰。

三

文章明确提出以管资本为主构建完善的国资监管体系，2015年9月发布的《中共中央、国务院关于深化国企改革指导意见》与《国务院关于改革完善国有资产管理体制的若干意见》中，对于管资本的含义都重点谈了四个方面，即重点管好国有资本布局、规范资本运作、提高资本回报、维护资本安全。四年以来，国资委在实现从管企业到管资本的改革实践中进行了大量的探索，如在21家中央企业开展国有资本投资、运营公司的试点等。

本文中提到其中国资监管体系的四个内容，与以前政策相比具有连续性，即仍然是管好资本布局、规范资本运作、提高资本回报、维护资本安全。但对每一个方面论述，比以前更加具体。如对管好资本布局，从动态角度谈，包括管好资本布局领域、布局投向、布局调整，贯彻整个管资本布局过程。

对规范资本运作提出理顺国有资本运作的监管链条，健全国有资本运作的监管制度，加强国有资本运作的动态监管。

对提高资本回报提出三点：以科学化的考核引导提升资本回报，以市场化的机制促进提升资本回报，以精细化的预算管理推动提升资本回报。

对维护资本安全提出，找准国有资产流失风险点，加大监督力度，找准监督协同结合点，凝聚监督合力，找准追责问责关键点，提高监督效能。

这些提法都反映了国资监管体系在从管企业到管资本的改革过程中实践探索与理论认识的不断深化。

四

明确提出聚焦坚持党的全面领导，构建国有资本控股、参股企业党的建设体系。文章提出把党的领导、党的建设融入管资本全过程、各方面，确保国有资本始终服从服务党和人民利益。文章还按照国资占股比例，对党建工作进行了分类。

对于国有独资、全资和控股的国有企业，着力建设和完善中国特色现代企业制度。坚持“两个一以贯之”，把加强党的领导和完善公司治理统一起来，更好发挥国有企业党委（党组）领导作用，把方向、管大局、保落实，确保党和国家方针政策、重大部署在国有企业得到坚决贯彻执行。

对于国有资本参股的混合所有制企业，积极探索企业党的建设有效途径方式。把建立党的组织、开展党的工作，作为国有企业参股推进混合所有制改革的必要前提，理顺党组织隶属关系，根据不同类型混合所有制企业特点，明确党组织的设置方式、职责定位和管理模式，确保国有资本流动到哪里，党的建设就跟进到哪里、党组织的作用就发挥到哪里。

这其中对于国有参股混合所有制企业党建工作的论述，较之于以前具有新意（以前未如此细分），更为明确。这也与当前的国企混改推进相一致。因为随着混改的推进，会出现越来越多的国有参股混合所有制企业，特别是在商业一类行业的企业中会更为普遍，因而党建工作必须跟进，文章提出“国有资本流动到哪里，党的建设就跟进到哪里、党组织的作用就发挥到哪里”，就是由此而出。但这类企业的党建又与国有独资、全资和控股国有企业有所区别，在加强党建工作时，应当予以注意不同类型企业的特点。

五

文章最后提出了保障和支撑以管资本为主的国有资产监管体制的三个方面：

一是以国资监管机构的对党忠诚，不断为党执政夯实重要物质基础和政治基础。这是强调国资监管机构政治方向必须明确，有政治自觉和政治担当。

二是以国资监管机构的专业化监管，切实提升国资监管质量水平。这是确保国资监管机构要具备监管能力与监管的专业化水平，这是提升国资监管质量的基础。

三是以国资监管机构的过硬作风，让党和人民放心、企业满意。这是强调国资监管机构要勤勉尽责，把事业放在心上，把责任扛在肩上，牢固树立正确权力观、地位观、利益观，坚决做忠诚干净担当的国资卫士、为民务实清廉的人民公仆。

（作者系国务院国资委研究中心研究员）