厦门重庆上海生活垃圾分类管理带来的几点启示
4月28日《西安市生活垃圾分类管理办法》正式公布，并将于9月1日起实施。这标志着西安成为西北率先制定并实施生活垃圾分类管理地方法规的城市，生活垃圾分类管理走上法治化轨道，绿色发展迈出更坚实的步伐。笔者选择厦门、重庆、上海三个典型城市作为西安市生活垃圾分类管理政策比较的参照，从政策结构和关键内容、管理原则，对于分类、收集、运输、处置四大环节侧重点的选择，有关责权利的界定，经济手段的使用情况五个方面比较，并总结归纳其带给西安的借鉴和启示。
生活垃圾分类管理的政策比较
《西安市生活垃圾分类管理办法》共九章56条，将“政府主导、全民参与、因地制宜、系统推进”确定为生活垃圾分类管理的原则，明确“资源化、无害化”管理目标，将生活垃圾分为可回收物、有害垃圾、厨余垃圾、其他垃圾四类。规定城市管理部门为生活垃圾分类管理主管部门，实行生活垃圾分类管理人制度，确定了七类管理人以及管理内容。《西安市生活垃圾分类管理办法》将宣传引导列为第二章，生活垃圾分类投放、收集、运输、处置分别单独列章，就监督管理和法律责任列专章明确。
《厦门经济特区生活垃圾分类管理办法》共七章52条，2017年9月10日实施。生活垃圾分类管理遵循“政府推动、全民参与、城乡统筹、因地制宜”的原则。生活垃圾分为可回收物、厨余垃圾、有害垃圾、其他垃圾。实行生活垃圾分类投放管理责任人制度，有物业管理机构的小区，管理责任人为物业管理机构，未实行物业管理的区域指定六类管理责任人。管理责任人的主要职责包括制止翻捡、混合已分类生活垃圾的行为，规定分类生活垃圾投放时间等七项。厦门的管理办法突出生活垃圾分类促进措施，按照“谁产生、谁付费，多产生、多付费”的原则，建立生活垃圾计量收费制度。推行净菜上市、洁净农副产品进城，鼓励果蔬批发市场、集贸市场果皮菜叶就地资源化处理。鼓励家庭、社区利用新技术、新设备对厨余垃圾采取粉碎、生化等方式进行就地处理。对随意倾倒和堆放个人处以五十元以上二百元以下罚款，拒不改正的，处以一千元罚款，对不分类投放的个人处以五十元以上五百元以下罚款。
《重庆市生活垃圾分类管理办法》共五章40条，2018年11月26日公布， 2019年1月1日起施行。管理办法将分类投放及收集、分类运输、分类处置分列三章。生活垃圾分类管理工作遵循“政府推动、全民参与、城乡统筹、因地制宜”的原则。生活垃圾分为有害垃圾、易腐垃圾、可回收物、其他垃圾四类。生活垃圾分类投放和收集实行管理责任人制度，将物业服务企业，单位、公共场所的管理单位，生产经营场所的经营管理单位指定为责任人。鼓励物业服务企业、商场、超市、便利店、快递收发点等设立回收点，采用押金返还、以旧换新、设置自动回收机、积分奖励等方式开展可回收物回收。逐步建立生活垃圾分类后定时定点投放制度，引导居民将分类后的垃圾直接投入垃圾收集车，减少垃圾桶数量。按照混合垃圾多付费、分类垃圾少付费的原则，逐步建立差别化的生活垃圾处置收费制度。对不分类投放的个人处以二百元以下罚款。
《上海市生活垃圾管理条例》共十章65条，2019年1月31日经上海市第十五届人民代表大会第二次会议表决通过，将于2019年7月1日起施行。以实现生活垃圾减量化、资源化、无害化为目标，建立健全生活垃圾分类投放、分类收集、分类运输、分类处置的全程分类体系，积极推进生活垃圾源头减量和资源循环利用。遵循“政府推动、全民参与、市场运作、城乡统筹、系统推进、循序渐进”的原则。生活垃圾分为可回收物、有害垃圾、湿垃圾、干垃圾四类。上海管理条例将源头减量、资源化利用、社会参与单独列章，明确源头减量是生活垃圾分类管理的重点和难点。实行生活垃圾跨区域处置环境补偿制度，生活垃圾处置导出区应当向生活垃圾处置导入区支付环境补偿资金。鼓励和引导各类市场主体参与生活垃圾源头减量和分类投放、收集、运输、处置以及资源化利用等活动。强调发展循环经济，推进循环经济产业园建设实现资源化利用。建立生活垃圾全过程管理信息系统，将生活垃圾分类收集、运输活动应当纳入城市网格化管理。逐步推行生活垃圾定时定点分类投放制度，按照谁产生谁付费的原则，逐步建立计量收费、分类计价的生活垃圾处理收费制度，本市实行区域生活垃圾处置总量控制制度。个人生活垃圾投放不分类且拒不改正的，罚款二十至二百元。
四个城市生活垃圾分类管理政策相同点主要有：都为生活垃圾分类管理制定地方法规，生活垃圾分类均按照“四分法”，均要求实行管理人制度，明确生活垃圾分类的法律责任和经济责任。差异主要表现在生活垃圾分类管理原则上，西安强调政府主导，这与其他三个城市截然不同。西安与上海的主要区别在于，上海的生活垃圾分类管理政策以条例形式出现，立法级别高，将源头减量单独列章突出了减量化，把源头减量作为薄弱环节和难点问题来破解；西安采用管理办法形式出台生活垃圾分类管理政策，突出宣传引导，将其单列为第二章包含7个条款。与西安相比，厦门对于生活垃圾分类违规、违法的个人经济处罚更重。
其他城市生活垃圾分类管理带来的借鉴启示
介绍三个城市生活垃圾分类政策内容或者实施过程对西安的借鉴和启示。
厦门值得西安学习借鉴两方面经验——一是建设垃圾分类数字监管系统。厦门建成餐厨垃圾信息化管理平台，综合运用数据库传感技术、物联网技术等，接入全市43部餐厨收运车，2200余张餐、厨垃圾桶RFID卡信息，560余家餐厨垃圾产生单位的数据信息，实现餐厨垃圾产、收、运、处全流程信息化监管。引入“互联网+”技术，建立垃圾源头追溯机制，对前端分类的垃圾袋进行二维码识别，使垃圾能够“见袋知主”，在源头实现垃圾投放追踪。二是精细管理。《厦门经济特区生活垃圾分类管理办法》2017年9月10日实施，2017年11月中旬，就统计出实施垃圾分类管理情况的具体数字：全市主城区90%的小区、120家市直机关、85家星级宾馆(酒店)、1124所学校、12家市属国有企业、66个农贸市场以及车站、码头、机场、公园、景区等公共区域和驻厦部队已全部推行垃圾分类，全市垃圾分类知晓率达90%以上，参与率达80%以上。
可以从重庆借鉴学习的三个经验：生活垃圾定时定点投放制度；减少垃圾桶数量；差别化的垃圾收费制度。
西安可以从四方面借鉴学习上海的好做法：一是制定生活垃圾管理政策体系并且强调减量化。上海在出台《条例》以前，就制定并执行生活垃圾分类处置办法和分类减量办法。二是在绿色办公、绿色消费方面齐头并进，将减少一次性用品使用作为着力点。规定党政机关、事业单位内部办公场所不得使用一次性杯具，餐饮服务提供者和餐饮配送服务提供者不得主动向消费者提供一次性筷子、调羹等餐具，旅馆经营单位不得主动向消费者提供客房一次性日用品。三是科学管理和精细管理，例如建立管理信息系统、网格化管理。四是系统推进经济机制和手段的运用，例如收费制度、总量控制、环境补偿制度等。
西安生活垃圾分类管理的实施建议
首先，认识生活垃圾管理和生活垃圾治理的关系，实现管理和治理协同。在管理方面明确减量化、资源化、无害化目标，“三化”并进。在生活垃圾治理中，采取有效措施推进企业和社会公众积极参与，试用合同环境管理模式，引入社会投资者对城市生活垃圾处理全过程参与。开拓公众参与生活垃圾管理的渠道。设立城市废弃物处理公众咨询监督委员会，使公众参与生活垃圾决策和管理过程。
其次，强化管理体制。各级管理机关的责任必须明确，执行过程和结果需要公开，约束和激励手段并用。要通过编制西安市生活垃圾管理组织机构图明确职责并优化管理流程。建立治理主体之间的协调机制，明确政府各个部门之间的协调责任边界，协调相关企业与政府的关系，营造公众对于生活垃圾分类管理政策的支持和响应的环境。
第三，完善政策体系。在管理办法的基础上，根据执行和实施进展，还要制定更具有操作性、更有利于生活垃圾减量化、资源化、无害化目标实现的涉及多主体、覆盖各环节、全过程政策体系，特别是重点推进减量化、生活垃圾收费以及总量控制等政策。
第四，重视技术手段的运用，例如在分析生活垃圾结构和来源上加强分析，有目的在源头实施减量措施，优化运输网络和线路，提高智能投放系统的渗透率，尤其在重点地区例如高校和新建重点社区。建立生活垃圾分类大数据库，涵盖垃圾类型、产出与流向、回收种类和数量等垃圾大数据。借助大数据智能、高效、精准等技术优势，为问题的解决助力。创造条件分享交通和治安管理监控网络信息，为生活垃圾治理过程的实时、全覆盖的监控提供必要的、低成本的支持。结合智慧城市建设，充分利用现有的系统，严格管理不法投放行为，重点放在大件生活垃圾与废旧家具的随意丢弃方面，构建基于大数据的西安市生活垃圾治理体系。
最后，抓好重点区域和人群的生活垃圾分类管理。根据影响程度和生活垃圾排放量以及分类实施情况的反馈数据，确定生活垃圾分类排放环节的重点人群和区域，采取综合措施，推动重点人群和区域的生活垃圾分类排放达标。首先，从人数分布上讲，2018年西安市有124万在校大学生，占西安市常住人口的12%；其次，大学生是网购和外卖的消费主体，这些模式或者渠道本身就是生活垃圾重点生产者；最后，大学食堂的厨余垃圾也是城市厨余垃圾的主要来源。因此，我市必须把大学生作为重点人群，在各大学校园有效开展生活垃圾分类和减量化活动。
(作者系西北大学经济管理学院教授、循环经济研究所所长)