世界经济格局变化对“一带一路”倡议实施的机遇和挑战

内容摘要：

当今世界主要大事及其引起的世界经济格局变化进行系统地论述。目前确定的影响世界经济格局的主要大事是：中美经贸斗争、新冠病毒疫情及其对世界经济的主要影响、国际能源市场大动荡等。世界经济格局面临百年未有之大变化：东升西降、多边弱化与双边强化、不确定性风险增加等。

世界经济格局变化对“一带一路”倡议建设带来的机遇主要是：美国为首的西方国家有变弱趋势，世界秩序面临大幅调整；抗击新冠肺炎疫情显现体制优势，世界各国认同提升。挑战主要是：美国将矛头对准中国、世界秩序面临重大调整、各国纷纷启动保护主义等。

建议如下：一是加强信息搜集：明确信息需求，开拓搜情途径，提升研判能力。二是采取有力措施：突出重点，强化布局，加强对巴基斯坦、缅甸、俄罗斯及中亚等重点国家和地区的投入；调整实施“一带一路”倡议的策略和方法；加强对重点国家的法律体系研究，做好法律斗争准备。三是切实加强海外利益保护能力建设。不断明确和完善机构职责，切实加强救援能力建设，做好风险评估、救助资源储备和危机应对准备。

美国发动经贸斗争后，突发新冠肺炎疫情，石油价格又出现大幅下降，世界经济格局发生了巨大变化。对于中国“一带一路”倡议实施和海外利益保护带来的系列机遇和挑战。

一、当今世界主要大事及其引起的国际格局变化

近年来发生的影响世界经济格局的主要大事是：中美经贸斗争、新冠病毒疫情及其对世界经济的主要影响、国际能源市场大动荡等。世界经济格局面临百年未有之大变化：东升西降、多边弱化与双边强化、不确定性风险增加等。

（一）主要世界大事

1、中美经贸斗争

两年多来，美国单方面发起并不断升级中美经贸斗争，给两国经贸关系和世界经济发展带来了很大不利影响。2020年1月15日，中美两国在华盛顿签署第一阶段经贸协议，对世界经济格局影响深远。首先，中美达成协议有助于稳定国际市场的预期，缓解经济全球化的紧张情绪；其次，中美签署协议后如何落实和执行协议，双方必定还会有分歧和争吵；第三，按照美国的想法，中美要很快开始第二阶段谈判，涵盖的领域更加广泛，不确定性更大；第四，中美签署了协议，让美国可以腾出手来，对付欧洲等其他贸易伙伴，国际经济形势仍将继续复杂化。

2、全球新冠肺炎疫情危机

自2020年1月以来，新冠肺炎疫情来袭，冲击了全球大多数国家，成为一场远远超过2003年非典、2014年埃博拉的严重的全球公共卫生危机，对全球治理和国际合作产生深远影响。首先，新冠肺炎疫情凸显了全球化时代人员高度流动的负面效应，将为逆全球化思潮提供“弹药”；其次，新冠肺炎疫情暴露了全球治理的无力和国际组织的无能，不利于推动强化全球治理；第三，新冠肺炎疫情再次印证了现实主义，无情碾压了国际政治中的理想主义；第四，新冠肺炎疫情进一步分裂了美欧、分裂了欧盟，推动了中国与欧洲及日本、韩国还有世界许多国家的合作，提升了中国在国际政治中的道义影响力和领导力。

3、国际油价暴跌

2020年3月开始，由于以沙特为首的欧佩克和以俄罗斯为代表的非欧佩克产油国未就石油限产达成一致，进而相互开展价格战，导致国际原油价格一路暴跌，至4月21日美原油2005合约破天荒跌到了-40.31美元，给世界经济带来复杂影响。汽油消费大幅下滑，以石油衍生品为原料的工厂关闭，原油价格急剧下跌。首先，原油价格暴跌对石油需求方有利，对于本已低迷的世界经济是利好消息，但是对俄罗斯、伊朗、委内瑞拉等产油国却是“灭顶之灾”；其次，原油价格暴跌将重塑国际能源供应格局，特别对美国页岩油生产商冲击不小；第三，超低的石油价格将刺激化石能源消费，损害新能源经济发展和环境保护产业；第四，对于为石油和天然气产业提供服务的行业来说，价格战带来的影响是非常不利的，因为是有公司会尽最大可能削减成本，来更好地实现盈利。

（二）主要世界大事对世界经济格局的影响

1、东升西降的国际政治格局变化趋势更加显著

近年来，国际政治格局一直在经历深刻变化，以美欧为代表的发达国家实力下降，以新兴经济体为代表的发展中国家实力上升。经过这三件大事，这一变化趋势更加明显。虽然中美贸易争端是由美国挑起，但中国毫不畏惧，坚持斗争，与美国达成的文本较为平衡，充分展示了中国的实力和韧性。相比中国对新冠肺炎疫情的迅速有效控制，美国和多个欧洲国家等发达国家却表现糟糕，反而需要作为发展中国家的中国的援助。美国自诩世界领导者，但在应对疫情和国际油价暴跌上丝毫没有展现出领导力和话语权。

2、双边走强，多边走弱，国际政治中的现实主义色彩更加浓厚

自特朗普上任以来，美国将中国明确为竞争对手，中美进入大国博弈时代。中美签署第一阶段经贸协议，与其说是国际合作的胜利，不如说是大国间竞争的结果。通过这一阶段的较量，中美两国都更加相信实力决定合作的道理。而世界许多国家在新冠肺炎疫情面前，呈现出“大难临头各自飞”的景象，不顾世界卫生组织的建议，坚持关闭边境、停止航班，就连一直号称团结一致的欧盟国家都互相拼抢医疗物资。油价的暴跌更是国家间权力竞争的本质。由此将引发国际产业链的重新配置。

多边主义与单边主义的较量更加激烈。受到疫情和油价暴跌的影响，许多国家特别是欧洲国家和广大发展中国家政府将更加支持构建更加有效的多边主义，强化国际组织和国际合作。同时，由于中国应对疫情中在国内展现出的高效和在国际上发挥的无私领导力，将进一步增进中国与欧洲和发展中国家多边主义合作。另一方面，美国和一些受到疫情影响的国家部分民众将进一步滑向单边主义，支持对人员和货物流动进行限制，对产业链的布局进行重构。

3、不确定性风险增加

产业链去中国化、恐怖主义风险上升、中国周边安全如港澳台及新疆等问题上的不确定性风险大幅提升。如在产业链去中国化问题上，美日有官员公开号召本国企业回国并采取政策扶植这一过程；在台湾问题上，美国方面在今年的“520”典礼上会做出怎样的姿态，这将对中美关系产生影响。美国是谨慎言行，还是肆意妄为，他们必须考虑到中国大陆的反应；在香港和新疆问题上，美国也是不断向中国挑战和施压。

二、世界经济格局变化对“一带一路”倡议建设带来的机遇和挑战

世界经济格局的巨大变化对于中国“一带一路”倡议和海外利益保护工作带来机遇和挑战。

（一）主要机遇

1、美国为首的西方国家有变弱趋势

仍然是世界最富强国家的美国因为缺乏计划性而一度面临很大的抗疫压力。美国不间断地在疫情问题上对中国进行嘲讽和政治攻击，甚至拒绝向世界卫生组织提供援助。意大利、西班牙、德国、法国、英国等，也都显得比较忙乱。美国政府目前有17.9万亿美元债务由私人投资者和其他政府持有，相当于美国国内生产总值的89%，是1947年以来的最高水平。美国不断退出国际机构和多边机制。美国的行为向外界展示除了其对世界格局的不自信。

2、世界秩序面临大幅调整

中国40年来的崛起历程大大增加了中国在地区和全球机构中的地位和分量，巩固了中国在众多制造业行业作为全球供应链中心的地位。这次新冠肺炎疫情凸显了中国的制度优势以及在重要物资供应链条上的不可替代性。特朗普对全球贸易秩序的破坏有力证明了世界秩序架构分崩离析造成的后果，使得美国更难组织对这一流行病采取协同反应或提供必要的世界领导作用。再加上原油期货价格的大幅下降，世界经济格局面临巨大格局性变化。

3、抗击新冠肺炎疫情显现中国体制优势，世界各国对中国认同度提升

新冠疫情危机蔓延到了全球190多个国家和地区，一些资本主义国家向其他国家和地区提供的援助非常有限。中国尽快控制住了疫情并向其他国家提供了大量援助。

疫情是对国家治理体系和能力的大考。建立在全民所有制和集体所有制基础上的经济体制起到了决定性作用。中国领导的决断力、以及政府采取宏观调控手段高效调动资源的能力和空间是很多资本主义国家无法企及的。中国的制度优势、传统中医和先进技术在抗疫中都发挥了重要作用。最快速度兴建了基础设施的同时，建立了多层级的隔离制度。有效掌控了危机状态下的新闻传播，避免了恐慌心理的急剧蔓延，促进了正能量的扩散，实现了政府和民众的良性互动。

中国在开始的反应阶段表现并不完美，但是中国之后的举措大大弥补了迟缓的起步。2020年1月初，由于武汉当局隐瞒病情，犯了一些严重错误，导致中国反应迟钝。但当时这个病毒是全新事务，其它国家之后抗疫初期的表现也差强人意。1月下旬，形势的严峻性开始显现，中国共产党采取了果断的行动。武汉甚至湖北被封城，在全中国范围内采取了有力的隔离措施。火神山和雷神山医院快速建成。事实证明，这些措施挽救了无数生命。世界卫生组织总干事谭德赛称赞中国“为疫情控制设定了新标准”，展现了中国速度、规模和效益。旷视科技、百度、商汤科技、汉王科技等人脸识别技术在新冠病毒识别问题上发挥了重要作用。

（二）主要挑战

1、美国将矛头对准中国

无论是谁代表美国政府，无论美国民众是否对美国政治有较好的理解，是否进一步被极化至两党阵营，美国都不希望中国崛起并成为一个世界大国。美国已明确将中国作为头号竞争对手，并采取了多种强力措施。美国拒绝承认中国市场经济地位，采取了大幅加征关税等很多限制中国对美出口的手段，中美贸易和投资大幅下降。2019年7月31日，美联储决定下调联邦基金利率25个基点，为美国金融危机十年后的首次降息，并提前至8月1日起结束缩表。2019年9月19日，美联储降息25个基点！ 2019年10月31日，美联储再次降息25个基点。为应对新冠疫情造成的影响，美联储2020年3月3日到15日13天合计降息150个基点，创下了最短时间累计降息幅度最大的纪录。美国量化宽松政策对人民币汇率的冲击十分明显。每一次QE实施时甚至之前（由于宣布时间早于实施时间或市场预期的缘故），美元兑人民币均出现持续性的贬值。[1]关于汇率对于经济总量的影响，近期，美国降息以后美元指数大幅上涨，造成汇率波动，再加上中美经贸斗争的起伏、以及新冠肺炎疫情对于市场也会有一些影响，影响了人民币汇率变化。

2018年秋，美国国会通过立法建立了投资600亿美元的国际开发金融公司（IDFC）来监管对发展中国家的战略投资，显然是主要针对中国不断增长的影响力；2019年8月5日人民币对美元汇率破7。2019年8月6日，美国财政部将中国列为“汇率操纵国”；美国商务部部长罗斯在2020年1月30日接受福克斯商业新闻采访时表示，中国爆发新型冠状病毒肺炎疫情将有助于提升美国经济，认为这将加快工作机会重返北美的进度，有些会回到美国，有些可能被墨西哥得到。美国美中经济与安全审查委员会（USCC）确认了156家在美国三大交易所上市的中国大陆公司的名单，其中包括11家国有企业，总市值达到1.2万亿美元。这些公司有可能被美国证券交易所除名，这将引发中国概念股退市潮和回归潮。美国还可能采取公布或者冻结中国公民在美国资产，甚至动用“紧急状态法”冻结中国持有的美国国债等在美国资产的方式。上述情况使得人民币汇率和中国金融稳定充满了变数。

在新冠疫情扰乱全球供应链的背景下，为减轻本国在制造业领域对中国的依赖，美国考虑通过减负等措施来帮助在华美国企业迁出中国。2020年4月9日，美国白宫国家经济委员会主任库德洛表示，美国政府应该允许本国企业在财务核算中抵扣所有资本支出项目的成本，包括从中国回迁到美国的成本。

美国联邦通信委员会2020年4月8日，允许谷歌开通连接至台湾的告诉互联网链接，但以国家安全担忧为由不允许光缆连接至香港。中国电信也成为了美国的打击目标。中国电信自从2007年以来一直使用中国电信美国子公司的牌照来充当连接国内外网络的“公共运营商”。中国电信的国有企业性质，以及中国最近通过的几部法律，美国方面担心该公司被迫遵守中国政府的要求，配合进行通信拦截等要求。美国政府也无法信任依靠中国电信来发现、阻止或协调中国政府可能发起的不合法活动。以美国司法部为首、包括国防部和国土安全部在内的多家联邦机构要求美国联邦通信委员会永久性吊销中国电信美国子公司的牌照。

美国虽然与中国签署了第一阶段经贸协议，但是美国对中国商品征收的大部分关税仍未取消，美国限制中国获得技术的决心也不会动摇。近期美联储宣布无限量QE，美国国会批准2万亿美元巨额财政刺激法案，影响不容小觑。美国已经形成民主共和两党一致强硬对待中国的政策趋同局面，不同的只是手法和模式。我们要保持清醒，提前预判，把握主动，要尽量防止“脱钩”的两伤局面。

新冠肺炎疫情是在中美关系大转型时期发生的重大人道主义危机，而这一危机揭示了中美关系中某些痛苦的真相。从危机产生的消极影响看，当疫情最初在中国爆发时，美国国内出现了很多幸灾乐祸的声音，认为疫情会阻碍中国经济的发展和大国崛起的步伐，甚至还可能影响中国社会的稳定，并加速中美两国经济的脱钩。众所周知，在疫情爆发的前两个月内，美国政府并未对中国提供任何实质性援助。这种负面的表现令我们感到失望，它使我们意识到中美之间地缘政治和意识形态的敌意在很大程度上已经超越了人道主义关切。从这一角度看，疫情危机并未缓解中美竞争，而这一战略竞争是特朗普政府上台后自2017年起持续推进的对外战略之一。

2、世界秩序越发混乱

全球很多国家和地区已经因为战乱、美国制裁、自然灾害和气候变化等因素而陷入人道主义危机，新冠疫情让这些地区的情况更加糟糕。除单边行动外，美国与日本、东盟、新加坡、印度、澳大利亚达成双边或三边基础设施合作框架，且联合日本共推高质量基础设施投资标准，把透明度、市场化融资、开放型基础设施及债务可持续作为高质量投资的基本原则。2019年6月，在美日推动下，G20大阪峰会通过了《G20高质量基础设施投资原则》。美国的意图是抢占“印太”基础设施投资规则的主导权，以对冲中国“一带一路”倡议的先发优势，加大中国与其他国家开展“一带一路”合作的阻力。

2020年1月，针对武汉疫情，中国全国相当一部分地区实行了严格的管控措施，延长春节假期，交通管制，旅游景点、饭店餐厅、文化娱乐等场所停止营业，住宿餐饮、文化旅游、物流运输以及批发零售等行业受到较大冲击，短期内对经济造成了很大损失。2020年1月30日晚，世界卫生组织总干事谭德塞在日内瓦召开紧急会议后确定将中国正在爆发的新冠状病毒肺炎疫情定义为“国际关注的突发公共卫生事件”（PHEIC）[2]。这对中国外贸货物出口、海运物流和对外交流带来极其严重的巨大影响。外资利用和旅游业也将受到巨大打击，美国、澳大利亚、德国、英国等国都纷纷暂停了2月初与中国主要大城市的航班。受疫情和中国假期延长的影响，中国2020年第一季度经济差强人意。全球主要经济体几乎都陷入了衰退。

3、各国纷纷启动保护主义

疫情爆发后，中国开始关闭各地的工厂和隔离城镇，以此来遏制病毒的传播。中国不得已暂停向世界各地的工厂供应零部件，于是出现了短缺的局面，许多国家的工厂都因此被迫关闭。为了减轻本国在制造业领域对中国的依赖，日本决定从该国经济刺激计划中拨出22亿美元用于资助在华日企把生产转移出中国。根据日本公布的经济刺激计划细节，在日本为对冲疫情经济影响而编制的9920亿日元额外预算中包含两个子项：一是为那些着手把在华生产迂回日本的日资企业提供2200亿日元（约20亿日元）资助，二是为那些寻求把在华生产转移到其他国家的日资企业提供235亿日元（约2.2亿日元）。中国是日本的最大贸易伙伴，但2020年2月由于新冠疫情导致中国许多工厂停工，当月日本从中国的进口下降了将近一半，进而导致日本国内制造业所需的必要零部件出现了短缺。此外，日本一方面与印度推进“亚非增长走廊”计划，一方面与美、澳共同推进对印太地区基础设施项目的投资，2019年9月又与欧盟签署加强基础设施建设的相关协议，希望推进双边在印太地区、西巴尔干地区和非洲地区完善道路、港湾等基础设施的合作，对冲“一带一路”影响力意图明显。美欧日投资基础设施有助于缓解建设资金的压力，但其意图若主要为抑制、防范中国，则会形成恶性竞争，导致出现“多带多路”，最终形成基础设施领域令发展中地区难以承受的“意大利面条碗”效应。日本对华开展“一带一路”第三方市场合作的同时，对本国企业参与合作施加诸多限制，并专门将港口、铁路、机场等项目划为“特殊领域”，不建议与中方合作。

欧盟和部分欧洲国家则对“一带一路”倡议采取保护主义政策，加大对中国投资基建项目的规则审查、安全审查，使包括匈赛铁路在内的中方在欧项目建设进程受到明显影响。2020年4月初，澳大利亚政府规定外国所有投资项目都要接受政府部门审查，审查期限也由原来的一个月延长到最长半年。在今后一定时期内，外国投资审查委员会要负责审核所有外商投资项目，不管项目投资金额大小。2020年4月6日，意大利政府宣布，为保护本国企业不被并购，将采取加大加大保护力度的措施。银行、保险、能源、保健等广泛行业将成为保护对象。限制措施针对的是打算收购意大利企业10%以上股份的外国企业。2020年4月8日，德国政府批准了一项加强监管的政策，适用于欧盟地区以外企业收购本国企业的案例。政府如果认为“收购行为有损德国利益”，就可以阻止收购。基础设施、医药用品、防护用品生产商是重点保护对象，能源、数字经济相关企业也可能被纳入保护范围。

2020年4月18日，印度工业和内贸促进局（DPIIT）在其官网发布公告，宣布修改外伤投资政策，规定“任何来自与印度接壤的国家投资者”都这能在政府准入路径下进行投资，这将大大增加包括中国在内的与印度陆地接壤国家的企业在印度投资难度。这次印度修订法案把中国和巴基斯坦、孟加拉两国给予同等待遇，以此来遏制新冠肺炎疫情大流行背景下对印度企业的趁机收购。

这种情况在客观上迎合了美国的“脱钩”设想。评级机构标普做出估计，如果诸如服务业等领域的消费下降10%，那么中国的GDP增幅将会下跌1.2%。当前，中美贸易斗争形势还不十分明朗，再叠加这次疫情给经济造成的损失、美国为刺激经济采取的大幅降息和巨额财政刺激计划，以及石油价格的巨大起伏，给本不乐观的中国经济和金融又增加了更多的困难和不确定性。

三、对策建议

近年来世界大事及世界经济格局的巨大变化，在给中国“一带一路”倡议实施带来不小机遇的同时，也带来了巨大挑战。中国海外利益面临的主要风险随之发生巨大变化，大国角力、恐怖主义等风险不断上升。建议采取以下措施：

（一）加强信息搜集和研判

海外利益保护工作中最珍贵、最稀缺的资源就是相关的情报信息。各相关单位一定要努力及时掌握中国重要海外利益所面临的各种风险的情报信息，并及时开展风险评估，为驻地企业、经济商务部门、外交机构和安保机构及时采取有效措施做好准备。要围绕重点国家和地区，构建多层次、多功能的情报来源渠道，逐步消灭空白点，最终实现有效覆盖。不断完善安全信息收集和报送制度，并努力基于及时准确地情报信息来确保中国海外利益的风险研判和危机预警。

1、明确信息需求

应该努力建立和完善海外利益保护的信息搜集网络。这个网络不针对任何外国和国际组织等国际机构。这张网络应该包括人力和技术等手段。这个网络存在的价值就在于保护中国海外利益。这张网络要覆盖中国海外利益主要存在的地区和领域，也要覆盖中国海外利益面临的主要风险源头。这样才能确保中国海外利益保护的有效性、完整性、及时性。

应逐步构建“政府主导、社会参与、专群结合”的海外安全情报信息搜集网络。建立海外利益信息搜集据点。应该努力建立海外利益信息搜集的平台、据点和根据地。这是在境外开展海外利益保护信息搜集工作的重要平台和依托。要求专业情报部门加大秘密渠道情报信息搜集力度，特别要加强对重点国家和地区全局性、战略性、内幕性、预警性、行动性的情报信息搜集，为中央运筹决策以及安全风险评估、监测预警、应急处置等有关工作提供及时有效情报支持。切实发挥境外机构和人员的情报信息基础作用。加强驻外使领馆、中资机构、非政府组织、海外中国公民等公开渠道的情报信息获取。

2、开拓搜情途径

一定要努力建立稳定可靠的海外利益情报信息源头。这是获取情报信息、开展风险评估和有效保护行动的起点和源头，是一切海外利益保护工作的出发点。只要能够占据充分有效的情报信息，海外利益保护中的管理者和参与者通常就能够做出正确的决定，从而把整个危机管理的过程推向最佳效果。

加强涉及海外利益保护的情报信息交流合作。与海外利益相对集中的国家情报单位加强常态化情报交流、为风险评估、危机预警等工作提供及时高效的情报配合。推动与有关国家情报安全部门建立健全突发事件应急处置合作机制。深化相关专用技术合作，强化海外利益安全保障工作情报技术支撑。

积极参与反恐等非传统安全领域国际合作。加强双边多边反恐交流磋商和务实合作，最大限度防范、化解我海外利益涉及的恐怖主义风险。推动亚丁湾、几内亚湾等海域反海盗联合演练和行动机制化、常态化，通过国际合作更好地保障中国海上通道安全。开展国际灾难救援和突发传染性疾病防治合作，加强与外方对我海外灾区、疫区人员应急实施救援的协同能力。

3、提升研判能力

构建情报信息判研机制。构建中央层面情报信息定期研判和紧急会商制度。定期通报情报需求，整合不同渠道情报信息，及时就重大情报线索进行综合分析研判，增强情报信息搜集工作指向性和准确性。

构建重要涉密情报信息“点对点”实时通报渠道。近期重点推进中央和国家各相关单位、各省区市、驻外使领馆、主要国有企业之间的涉密信息联通建设，提高情报信息传递时效性。

（二）采取有效措施

1、突出重点，调整布局

战略支点对于“一带一路”建设和中国国际安全具有非常重要的作用，这是整个海外利益保护网络的基础。要在全球布局，打造战略支点，进行战略安排，打造海外利益保护网络，关键时刻，召之即来，来之能战，战之能胜。

中国进出口重要物资和能源等货物运输总量的绝大部分都是利用海上运输进行的，而且中国对重要物资和能源获取的需求还呈现出不断上升的趋势，因此切实维护海湾海峡、中国南海、马六甲海峡、印度洋、阿拉伯海等海上生命线、中巴经济走廊的通道安全和瓜达尔港、吉布提港等战略要地安全，直接关系到中国和平崛起道路的进行。“海上通道是中国对外贸易和进口能源的主要途径，保障海上航行自由安全对中方至关重要。中国政府愿同相关国家加强沟通和合作，共同维护海上航行自由和通道安全，构建和平安宁、合作共赢的海洋秩序。”[3]应该重点关注：

一是中巴经济走廊建设。

2014年11月，中巴两国正式签订“中巴经济走廊建设远景规划”，并将中巴经济定义为“一带一路”倡议的旗舰工程。该规划涉及四大领域30多个项目，2030年基本完工。

2017年12月18日，《中巴经济走廊远景规划》在巴基斯坦首都伊斯兰堡发布。规划把中国“一带一路”倡议和巴基斯坦“2025发展愿景”深入对接，指导规划走廊建设，推动两国协同发展。根据远景规划，中巴经济走廊建设自中国新疆喀什，经红旗拉甫口岸进入巴基斯坦，途经若干重要节点地区，至巴南部沿海城市卡拉奇和瓜达尔。规划明确了走廊建设的指导思想和基本原则、重点合作领域以及投融资机制和保障措施。

中巴经济走廊对于中巴双方都非常重要。但由于中巴经济走廊的建设具有“点多”“线长”“量大”“面广”的特点，对巴方的安保力量和能力提出了严峻挑战。2016年，巴境内恐怖袭击事件比2015年下降了30%，但仍发生了至少24起造成较大伤亡的恐怖袭击。如何应对恐怖主义威胁成为了摆在中巴两国目前的现实问题。

二是确保马六甲海峡航运安全。

马六甲海峡事关中国能源安全，必须不遗余力扩大在马六甲海峡的实际影响力。

在新加坡紧密追随美国的情况下，要通过对马来西亚凰京港的建设、甚至克拉运河的建设等多种方式来化解现在面对的压力并确保马六甲海峡的安全。要逐步采取有效措施平衡新加坡、马来西亚和印度尼西亚，实现对马六甲海峡的有效影响。

三是积极推进中缅油气管道建设。

中缅油气管道是继中亚油气管道、中俄原油管道、海上通道之后的第四大能源进口通道。也是中国破解马六甲海峡困局的重要出路，是中国腹地与印度洋之间的“大动脉”，应全力确保管线安全。

因应国际形势变化，加快中缅经济走廊建设。要认识到这项基础设施项目规模庞大，需要花费数百亿美元，也会消耗一定的时间和精力才能完成。其核心内容是建设一条连接中国云南省、缅甸仰光市一级孟加拉湾深海港皎漂港的铁路线。这条走廊的建设将包括伊洛瓦底江上的一座6000兆瓦大坝，以及靠近仰光的制造业基地等数十个项目。

但这条走廊面临很多困难：它穿越世界上最复杂、最暴力的政治区域。中国和缅甸的边境地区、缅甸北部地区盘踞着十几支不同种族的地方武装。必须适度影响和掌控缅甸各方武装力量，务实推进缅甸和平进程来为中缅经济走廊建设提供有力支撑。也要加强对缅甸投资、中缅贸易、中国本土社会组织到缅甸活动来切实加强中缅关系。缅甸的毒品和赌场问题也需要给予一定重视。

2、调整策略和方法

除战略需要导致特殊支点和线路的投资之外，应该做到：

一是对投资项目的价值取向有明确的指引。技术、能源资源等应该成为重点。

二是突出投入产出比核算。不能全部做长线投资，对短期内能够回本的投资应该适度倾斜。

三是要对目标国的特点和主要风险情况，提前做好研究和风险评估工作。要事先准备好危机状态下的应对方案。

3、加强对重点国家的法律体系研究，做好法律斗争准备

一是针对当前形势，要特别注意加强对重点国家的法律制度和争端解决机制研究，跨国投资、资本市场管理、国际货物买卖等相关法律制度尤其要高度重视。

二是要加快国际法律人才的培养力度和相关争端处理机构的建设培养力度。涉外法律服务人才队伍存在总量偏小、质量不高、经验不足等问题，不能适应高水平对外开放格局和日益多元化的涉外法律服务需求。应该改革人才培养模式，建立以立足海外利益保护实践为导向的人才培养机制，制定高校与涉外法治工作实务部门人员互聘交流计划，打通涉外法律服务与政府机构、学术机构、企业之间的职业壁垒。

三是要做好相关基础型工作。如对与中国相关的国际条约要做好认真的梳理工作。主要分为以下几类： 第一类，是予以了保留的，即中国在批准或决定加入相关条约中，对该条约中通过国际法院解决与该条约解释或适用争端的规定，明确地提出（作出）了保留。这类条约，在与中国有关的所有条约中，数目应该是最大的。 第二类，是在批准或决定加入时没有提出保留。第三类，是效力待定的双边条约。 第四类，是效力不确定的某些多边条约。

（三）切实加强海外利益保护能力建设

1、构建完善的国家机构治理体系

习近平总书记指出，我们的安全工作体制机制还不能适应维护国家安全的需要。应根据海外利益拓展的实际需要和中国国情的实际情况，建章立制，加快制定海外利益保护有关的法律法规。在全球建立海外情报、军事、准军事力量支撑体系，进一步提升国际话语权和综合保障能力，为海外利益提供全方位、立体式和多元化的安全保障。

各个相关部委根据职能任务，分工合作，建立起联合行动的高效机制。既要全面周延，又要动态跟进。中国海外利益保护涉及外交部、国家发展改革委、商务部、国家安全部、中国人民银行、国资委、全国工商联等多家国家部委，也涉及人民军队和武装警察。随着国际国内形势的发展变化，在海外利益保护这个问题上，这些机构如何根据职能、分工负责，建立起责任明确、专业过硬、反应迅速、协调顺畅、保障有力的危机管理机制，形成最大合力，成为十分迫切的问题。“所谓危机管理机制就是以担负危机管理职能的国家政治机构为核心，在社会系统其他重要因素影响下，按照相应组织结构运作从而对危机事态进行预警、应对和恢复的组织体系。”[4]这当中国家机构由谁来牵头负责、如何发挥作用是核心问题。必须夯实中国在全球维护和拓展海外利益的安全合作布局与外交依托，基本实现对我国海外利益的有效保障。

如前所述，除中央直接过问的国家战略利益、需要动用军队和外交等中央事权外，在境内应实现由国家安全委员会下属专门机构牵头、在境外由驻外使领馆按管辖地域牵头，相关单位分工协作、由国家安全委员会负总责的海外利益保护机制，直接处理重要海外利益和一般海外利益保护问题。

相关规则正在积极推进之中。2017年12月25日至26日，全国商务工作会议在京召开。商务部对外投资和经济合作司司长周柳军在媒体吹风会上透露：“商务部会同发改委、一行三会等相关部门成立了起草组，制定境外投资条例，目前初稿已经形成，还在进一步研究修改中。”为加强国有企业境外投资财务管理，防范境外投资财务风险，提高投资效益，提升国有资本服务于“一带一路”、“走出去”等国家战略的能力，财政部制定了《国有企业境外投资财务管理办法》。2017年8月1日起正式实施。

①外交部的职责

海外利益风险外交管理系统应是一个资源、功能、技术等方面国家能力的整合体系。第一，海外利益风险外交管理必须纳入现代外交的十个主要方面进行战略性考虑与安排。其中包括：代表外交、立法外交、公共外交、融合外交、合作外交、民间外交、结盟外交、压力外交、危机处理外交、冲突外交。第二，海外利益风险外交管理必须是使现代外交的11个主要能力得以全面发挥的多功能对外系统。具体为：信息汲取与处理能力、沟通能力、代表能力、协调能力、谈判能力、分析（认知/判断）能力、预测能力、办案能力、资源整合能力、自我改善能力、应急能力。第三，海外利益风险的外交管理必须通过专业化以确保外交管理机构充分发挥其核心竞争力的外交行为。第四，海外利益风险的外交管理必须是保证外交执行机构的机制创新性得以充分体现的外交系统。第五，海外利益风险外交管理必须是保证外交执行机构在跨机构运作机制中能够实行多种选择的外交行为。第六、海外利益风险外交管理在操作层面上必须立足于“预则立”原则。[5]

与海外利益风险外交管理的要求相对应，外交部在海外利益保护中发挥的作用十分重要。中国驻外大多数使领馆的实际负责人主要都是外交部人员，在需要外交协调的情况下主要都是由领事部门为代表的外交部门出面来与对象国进行外交协调。加拿大外交部的相关做法值得借鉴。“作为国家从事海外利益保护的众多行为体之一，加拿大外交部总是最先派员抵达危机或突发事件现场，因而它最直接地参与其中。相对其他行为体，外交部最大的优势是：第一，政府授予它国际协调权力使之可动用任何可以动用的外交资源并直接调用国际资源，借助国际多边/双边机制及非正式机制，迅速启动谈判和调解进程。第二，鉴于本国总理、下院支持外交部的传统、外交部内部的机制保障、外交专才的储备和培养，外交部具备代表国家从事对外交往的各种能力，如整合资源、协调系统及其功能、运用相关技术等，能够快速集聚国内相关人力和财力资源，分析、确定问题的根源，并按照它的危害烈度确定解决中的先后顺序，配置必要的资源，迅速介入谈判、解决危机或援救处于危难中的海外加拿大公民。第三，专业化、职业化是外交部自创建时起始终坚持的理念和传统。招募专业人才以及外交专才的培养计划长期被视为外交部海外利益保护的最优保障。因此，外交部在处理海外各种危机时，其专业精神和人性化服务常常能够产生事半功倍的效果。同时，外交部的各类公开资料、宣传册以及网上学习课程等公共交流平台对加拿大公民海外安全意识的培养、风险承受能力的增强及对各种求助路径的了解等也起到不可低估的作用，有助于其防患于未然。最后，加拿大长期保持的通过多边和双边机制开展国际合作的传统确保了其外交部在海外利益保护中得以避免单边行动多承担的巨大风险。加拿大是国际社会中参与各类全球性组织、区域组织、双边组织以及非正式组织、非政府组织等最多的国家，中等国家的局限性是其选择以多边路径参与国际事务、国际发展、国际秩序构建的决定性因素。无论在海外经济安全利益、海外军事安全利益抑或海外文化安全利益的保护中，加拿大都积极参与各种全球/区域性组织的创建，推动其发展和改革。全球/区域性组织成熟的机制对加拿大海外利益的保护不仅给予机制上的支持，也为加国在面临海外利益危机时提供协调的平台，更使之在国际/区域性组织机构中享有行使法定权利的自由。正是得益于这种多边机制的保障，加拿大外交部可依托国际社会为之创造的条件，达到消弭危机、保障国家海外利益的目的。”[6]

中国外交部行使的领事保护职能是中国海外利益保护的最主要抓手之一。所谓领事保护是指一国的外交、领事机关或者领事官员，根据本国的国家利益和对外政策，在国际法许可的限度内，在接受国内保护派遣国及其国民的权利和利益的行为。与领事保护密切相关的是领事磋商制度，是指通过双边定期磋商、紧急交涉、派出外交部长特别代表或政府工作组等形式，赴事发地，敦促有关国家采取措施，切实维护海外公民合法权益。

在应急协调机构方面，2000年，中国外交部首次出台了《中国境外领事保护和服务指南》，之后进行了数次更新。2004年3月19日，中国外交部新闻司设立公众外交处。2004年7月1日，中国外交部成立了涉外安全事务司。2006年5月，外交部成立领事保护处，专门处理和协调海外国民和法人正当权益的保护工作。领事保护处成立当年就启动了所罗门、东帝汶、黎巴嫩、汤加4次撤侨行动。撤侨行动由中央、地方和驻外使领馆协同作战，充分体现了中国的海外利益保护机制具有集中力量办大事的优势。

中国领事保护工作从无到有，从小领事到大领事，逐步完善。这种完善表现在四个方面：在领事内容上，经历了由传统的被动应急反应到事前预警、事中应急、事后善后、后勤保障的立体机制；在领事领导协调机构上，经历了由外交部主导到以部级联席会议为中心的外交部、商务部、国家旅游局、教育部、国资委甚至军方等多部门参与的多元格局；在领事应急机制上，经历了由中央、地方、驻外使领馆和企业到中央、地方、驻外使领馆、企业和公民个人再到即将形成的中央、地方、驻外使领馆、企业、社会组织公民个人的大领事格局；在领事工作形态上，从粗放到集约式，领事工作正朝着现代化、信息化、精细化方向发展。

“当前中国领事服务工作存在‘重应急，轻预防’的不足，未来的中国领事保护机制改革应该贯彻‘侧重预防、强化应急、关注善后、优化保障’的改革方针，保障领导机制的进一步完善。‘侧重预防’是指中国领保机制建设应该始终坚持‘预防为主、预防与处置并重’的原则，改变当前‘重临时应急，轻平时预防’的工作思路，把领保工作重心前移以减少境外安全事件的发生。‘强化应急’是指中国领事保护机制应该始终坚持‘珍惜生命、珍惜财产’的人权理念，及时最大限度地减少生命财产损失。‘关注善后’是指中国领事保护机制应该纠正过去不关注事后处理的观念实际做法，应该将事后处理作为领保机制的一个必要组成部分予以关注。‘优化保障’是指中国领事保护机制建设应该努力提升国家财政资源的使用效益，并通过机制创新激活社会资源，以为领保事务提供长久的后勤保障。”[7]

由此可见，一旦我国公民、法人的合法权益受到侵犯，就需要由外交部门代表国家行使保护权力。外交保护、领事保护是从国际法角度对一些国家主权的有限延伸，国家履行此项权利是基于属人管辖原则，为了表示对主权国家的尊重，设置了相关的条件，例如用尽当地救济原则、国籍连续原则等等。同时，我开展海外利益保护业务，需要对象国行使公权力予以配合等情况时，也需要外交部门代表国家进行沟通协调。

②国家发展改革委的职责

国家发改委主要负责境外企业对外投资的政策制定和项目审批工作，在国家对外投资和利用外资工作中处于中枢地位。2017年12月26日国家发改委发布《企业境外投资管理办法》。新办法将于2018年3月1日起施行，《境外投资项目核准和备案管理办法》同步废止。新办法作为境外投资管理的基础性制度，在“放管服”三个方面统筹推出了八项改革举措，旨在加强境外投资宏观指导，优化境外投资综合服务，完善境外投资全程监管，促进境外投资持续健康发展，维护我国国家利益和国家安全。在便利企业境外投资方面，新办法推出了取消项目信息报告制度，取消地方初审、转报环节，放宽投资主体履行核准、备案手续的最晚时间要求等三项改革。在规范企业境外投资方面，新办法提出将境内企业和自然人通过其控制的境外企业开展的境外投资纳入管理框架，针对境外投资监管薄弱环节建立协同监管机制，完善惩戒措施建立境外投资违法违规行为记录三项改革。在服务企业境外投资方面，新办法提出投资主体可以咨询政策和信息、反映情况和问题、提出意见和建议，并提出建立境外投资管理和服务网络系统。

2017年8月18日国务院办公厅转发国家发展改革委、商务部、人民银行、外交部《关于进一步引导和规范境外投资方向的指导意见》（国办发〔2017〕74号）。“意见”指出，近年来，中国企业境外投资步伐明显加快，规模和效益显著提升，为带动相关产品、技术、服务“走出去”，促进国内经济转型升级，深化与相关国家互利合作，推进“一带一路”建设和开展国际产能合作发挥了重要作用。当前国际国内环境正在发生深刻复杂变化，中国企业开展境外投资既存在较好机遇，同时也面临诸多风险和挑战。为有效加强对境外投资的宏观指导，进一步引导和规范境外投资方向，推动境外投资持续合理有序健康发展，有效防范各类风险，更好地适应国民经济与社会发展需要，提出意见如下：

指导思想。深入贯彻习近平总书记系列重要讲话精神和治国理政新理念新思想新战略，认真落实党中央、国务院决策部署，牢固树立和贯彻落实创新、协调、绿色、开放、共享的发展理念，坚定奉行互利共赢的开放战略，不断创造更全面、更深入、更多元的对外开放格局，以供给侧结构性改革为主线，以“一带一路”建设为统领，深化境外投资体制机制改革，进一步引导和规范企业境外投资方向，促进企业合理有序开展境外投资活动，防范和应对境外投资风险，推动境外投资持续健康发展，实现与投资目标国互利共赢、共同发展。

基本原则。一是坚持企业主体地位。在境外投资领域充分发挥市场在资源配置中的决定性作用和更好发挥政府作用，以企业为主体、以市场为导向，按照商业原则和国际惯例开展境外投资。企业在政府引导下自主决策、自负盈亏、自担风险。二是坚持深化改革。创新体制机制，努力提高境外投资便利化水平，深入推进简政放权、放管结合、优化服务改革，坚持以备案制为主的境外投资管理方式，在资本项下实行有管理的市场化运行机制，按“鼓励发展+负面清单”模式引导和规范企业境外投资方向。三是坚持互利共赢。引导企业充分考虑投资目标国国情和实际需求，注重与当地政府和企业开展互利合作，创造良好的经济社会效益，促进互惠互利、合作共赢。四是坚持防范风险。坚持稳中求进工作总基调，统筹国家经济外交整体战略，坚持依法合规，合理把握境外投资重点和节奏，积极做好境外投资事前、事中、事后监管，切实防范各类风险。

鼓励开展的境外投资。要支持境内有能力、有条件的企业积极稳妥开展境外投资活动，推进“一带一路”建设，深化国际产能合作，带动国内优势产能、优质装备、适用技术输出，提升我国技术研发和生产制造能力，弥补我国能源资源短缺，推动我国相关产业提质升级。①重点推进有利于“一带一路”建设和周边基础设施互联互通的基础设施境外投资。②稳步开展带动优势产能、优质装备和技术标准输出的境外投资。③加强与境外高新技术和先进制造业企业的投资合作，鼓励在境外设立研发中心。④在审慎评估经济效益的基础上稳妥参与境外油气、矿产等能源资源勘探和开发。⑤着力扩大农业对外合作，开展农林牧副渔等领域互利共赢的投资合作。⑥有序推进商贸、文化、物流等服务领域境外投资，支持符合条件的金融机构在境外建立分支机构和服务网络，依法合规开展业务。

限制开展的境外投资。尽力降低境外投资的各种风险，限制境内企业开展与国家和平发展外交方针、互利共赢开放战略以及宏观调控政策不符的境外投资，包括：①赴与中国未建交、发生战乱或者我国缔结的双多边条约或协议规定需要限制的敏感国家和地区开展境外投资。②房地产、酒店、影城、娱乐业、体育俱乐部等境外投资。③在境外设立无具体实业项目的股权投资基金或投资平台。④使用不符合投资目的国技术标准要求的落后生产设备开展境外投资。⑤不符合投资目的国环保、能耗、安全标准的境外投资。其中，前三类须经境外投资主管部门核准。

禁止开展的境外投资。禁止境内企业参与危害或可能危害国家利益和国家安全等领域的境外投资，包括：①涉及未经国家批准的军事工业核心技术和产品输出的境外投资。②运用我国禁止出口的技术、工艺、产品的境外投资。③赌博业、色情业等境外投资。④我国缔结或参加的国际条约规定禁止的境外投资。⑤其他危害或可能危害国家利益和国家安全的境外投资。

保障措施。①实施分类指导。对鼓励开展的境外投资，要在税收、外汇、保险、海关、信息等方面进一步提高服务水平，为企业创造更加良好的便利化条件。对限制开展的境外投资，要引导企业审慎参与，并结合实际情况给予必要的指导和提示。对禁止开展的境外投资，要采取切实有效的措施予以严格管控。②完善管理机制。加强境外投资的真实性、合规性审查，防范虚假投资行为。建立境外投资黑名单制度，对违规投资行为实施联合惩戒。建立部门间信息共享机制。指导境内企业加强对其控制的境外企业的监督和管理，建立健全境外投资决策、财务管理和违规责任追究制度。建立国有企业境外投资资本金制度。完善国有企业境外投资审计制度，维护境外国有资产安全。③提高服务水平。制定境外投资经营行为规范，引导企业建立健全境外合规经营风险审查、管控和决策体系，深入了解境外投资合作政策法规和国际惯例，遵守当地法律法规，合法经营。加强与有关国家在投资保护、金融、人员往来等方面机制化合作，为企业开展境外投资创造良好外部环境。支持境内资产评估、法律服务、会计服务、税务服务、投资顾问、设计咨询、风险评估、认证、仲裁等相关中介机构发展，为企业境外投资提供市场化、社会化、国际化的商业咨询服务，降低企业境外投资经营风险。④强化安全保障。坚持定期发布《国别投资经营便利化状况报告》，加强对企业赴高风险国家和地区投资的指导和监督，及时警示和通报有关国家政治、经济和社会重大风险，提出应对预案和防范措施，切实维护我国企业境外合法权益。督促企业开展境外项目安全风险评估，做好项目安全风险预测应对，建立完善安保制度，加强安保培训，切实提升企业境外投资安全风险防范能力。

《企业境外投资管理办法》经国家发展和改革委员会主任办公会议审议通过，自2018年3月1日起施行。《办法》规定，投资主体在境外投资过程中实施不正当竞争行为、扰乱境外投资市场秩序将被中止或停止开展项目并限期改正，对投资主体及主要责任人处以警告。《办法》明确，投资主体依法享有境外投资自主权，自主决策、自担风险；投资主体开展境外投资，应当履行境外投资项目核准、备案等手续，报告有关信息，配合监督检查；投资主体开展境外投资，不得违反我国法律法规，不得威胁或损害我国国家利益和国家安全。

《办法》明确，实行核准管理的范围是投资主体直接或通过其控制的境外企业开展的敏感类项目。核准机关是国家发展改革委。办法所称敏感类项目包括：涉及敏感国家和地区的项目；涉及敏感行业的项目。其中敏感国家和地区包括：与中国未建交的国家和地区；发生战争、内乱的国家和地区；根据中国缔结或参加的国际条约、协定等，需要限制企业对其投资的国家和地区；其他敏感国家和地区。敏感行业包括：武器装备的研制生产维修；跨境水资源开发利用；新闻传媒；根据我国法律法规和有关调控政策，需要限制企业境外投资的行业。《办法》规定，实行备案管理的范围是投资主体直接开展的非敏感类项目，也即涉及投资主体直接投入资产、权益或提供融资、担保的非敏感类项目。

实行备案管理的项目中，投资主体是中央管理企业(含中央管理金融企业、国务院或国务院所属机构直接管理的企业)的，备案机关是国家发展改革委；投资主体是地方企业，且中方投资额3亿美元及以上的，备案机关是国家发展改革委；投资主体是地方企业，且中方投资额3亿美元以下的，备案机关是投资主体注册地的省级政府发展改革部门。

所称非敏感类项目，是指不涉及敏感国家和地区且不涉及敏感行业的项目。《办法》规定，国家发展改革委和省级政府发展改革部门根据境外投资有关法律法规和政策，按照相关规定，联合同级政府有关部门建立协同监管机制，通过在线监测、约谈函询、抽查核实等方式对境外投资进行监督检查，对违法违规行为予以处理。

《办法》还规定，投资主体在境外投资过程中实施不正当竞争行为、扰乱境外投资市场秩序的，由国家发展改革委或投资主体注册地的省级政府发展改革部门责令投资主体中止或停止开展该项目并限期改正，对投资主体及主要责任人处以警告。《办法》规定，境外投资威胁我国国家利益和国家安全的，由国家发展改革委或投资主体注册地的省级政府发展改革部门责令投资主体中止实施项目并限期改正。

境外投资损害我国国家利益和国家安全的，由国家发展改革委或投资主体注册地的省级政府发展改革部门责令投资主体停止实施项目、限期改正并采取补救措施，对投资主体及有关责任人处以警告；构成犯罪的，依法追究刑事责任。

③商务部的职责

商务部门是海外利益特别是财产利益保护的重要主导部门，责任十分重大，具体任务很多。各驻外经商机构、各地商务主管部门、有关商（协）会应高度重视境外安全风险预警、信息通报和应急处置工作，建立工作机制，及时收集并发布境外安全风险预警信息，做好信息通报工作，要求并指导驻在国、本地区和本行业的对外投资合作企业加强安全防范，增强抵御风险的能力。

商务部门主导前述经济风险的应对职责。对外投资合作企业应建立境外安全风险防范制度，保持境内外通讯畅通，收到境外安全风险预警后，立即采取措施加强安全防范，尽量减少风险造成的损失，并及时将应急处置情况向驻外经商机构、地方商务主管部门和有关商（协）会报告。各中央企业应参照以上做法做好对下属企业的境外安全风险预警、信息通报和应急处置工作。各驻外经商机构、各地商务主管部门、有关商（协）会、各中央企业应于每年2月底前将上年度境外安全风险预警、信息通报和应急处置情况报送商务部。在实践当中，商务部针对企业的风险评估、预防等措施在大型国有企业中落实比较到位，但是在中小企业与民营企业中的效果却不是十分理想。

商务部创新对外投资管理方式。会同人民银行、国资委、银监会、证监会、保监会、外汇局等部门，在总结现行对外投资管理实践、借鉴国际经验的基础上，形成了《对外投资备案（核准）报告暂行办法》。《办法》作为新时代对外投资管理的重要基础性制度，在备案（核准）报告信息统一汇总、事中事后监管等方面推出了一系列创新性改革举措，旨在实现对外投资事前、事中、事后全流程的管理，推进对外投资健康规范可持续发展，更好地服务“一带一路”建设和对外开放大局。

《办法》共6章26条，主要包括总则、备案和核准、报告、监管、事后举措、附则。主要内容为：①在第一章“总则”中，明确了商务、金融、国资等主管部门依各自职能依法开展境内投资主体对外投资备案（核准）报告等工作，按照“横向协作、纵向联动”的原则，形成监管合力。②在第二章“备案和核准”中，规定了人民银行、国务院国资委、银监会、证监会、保监会将每个月度办理的对外投资备案（核准）事项情况，于次月15个工作日内通报商务部汇总。商务部定期将汇总信息反馈给上述部门和机构。③在第三章“报告”中，规定了人民银行、国务院国资委、银监会、证监会、保监会对负责的境内投资主体报送的对外投资信息，每半年后1个月内通报商务部统一汇总。商务部定期将汇总信息反馈给上述部门和机构。同时相关主管部门应按照本部门职责和分工，充分利用商务部汇总收集的信息，开展对外投资管理工作。④在第四章“监管”中，规定了相关主管部门每半年将重点督查和随机抽查的情况通报商务部汇总。⑤在第五章“事后举措”中，规定了相关主管部门对境内投资主体对外投资违规违法行为应实施的惩戒措施。⑥在第六章“附则”中，规定了中央管理的其他单位对外投资备案（核准）报告工作参照本《办法》执行。

商务部在对外投资领域开展了一系列相关工作。商务部全面履行对外投资主管部门职责，转变管理方式、强化服务保障、加强风险防范，初步形成了科学规范、运转有效的管理和服务体系。

一是持续推进对外投资管理体制改革。商务部高度重视对外投资体制改革创新，不断释放制度红利，极大激发企业对外投资积极性，促进对外投资健康有序发展。2009年，商务部发布《境外投资管理办法》（商务部2009年第5号令），明确由商务部和省级商务主管部门对企业对外投资实行核准。2014年，根据形势发展变化需要，商务部对号令进行了修改完善，形成了新的《境外投资管理办法》（商务部2014年第3号令），确立了“备案为主、核准为辅”管理模式，目前99.5%的对外投资均实行备案管理。

二是积极使用电子政务方式开展对外投资管理。2004年商务部建立了覆盖全国的“境外投资批准证书网上发放系统”，实现了互联网上办理对外投资核准手续；2009年该系统升级为“境外投资管理系统”，对外投资管理绝大部分环节（如备案核准、投资促进、服务保障、风险防范等）均通过互联网实现。2015年，商务部对企业对外投资备案全面实现了无纸化管理，进一步便利企业对外投资。2017年，商务部建立了“境外企业和对外投资联络服务平台”，该平台具备视频会议、统计分析、备案（核准）报告、风险预警等10多项功能，通过综合运用互联网和大数据技术，将显著提高对外投资管理能力和服务水平。

三是建立健全对外直接投资统计制度。2002年，商务部、国家统计局建立了我国首部《对外直接投资统计制度》，统计我国非金融领域对外直接投资情况。2008年国家外汇局作为金融管理部门正式加入，三部门联合发布全行业的《对外直接投资统计制度》，按月对外发布统计数据，每年9月底前权威发布《年度对外直接投资统计公报》（中英文）。目前，统计数据为管理部门开展对外投资宏观监测、政策制定提供了重要支撑。

四是深入推进对外投资监管方式改革。商务部加强对外投资合作事中事后监管，制定了《对外投资合作“双随机、一公开”监管工作细则（试行）》，细化“一单、两库、一细则”，并完成了首次对外投资合作抽查。商务部是首个在对外投资领域开展“双随机、一公开”监管工作的部门。

五是切实加强对外投资服务保障。为企业对外投资提供精准、优质、高效的公共服务是商务部做好对外投资管理工作重要着力点。通过定期发布《对外投资合作国别（地区）指南》、《中国对外投资合作发展报告》、《国别贸易投资环境报告》等，帮助企业了解东道国环境，提高跨国经营能力；通过与130多个国家签订双边投资保护协定，与多个国家签订基础设施领域合作协定、投资促进备忘录等，为企业对外投资合作创造稳定透明的外部环境；通过多双边经贸机制、驻外经商机构、境外中资企业商会等途径，积极为企业对外投资排除障碍，协助解决困难，维护企业合法权益。

六是不断强化对外投资风险防范。防范和化解对外投资风险始终是商务部对外投资管理中的重要工作。近年来，商务部牵头制定了《关于改进境外企业和对外投资安全工作的若干意见》，并经中央全面深化改革领导小组第三十六次会议审议通过；会同有关部门制定了《境外中资企业机构和人员安全管理规定》；发布了《境外中资企业机构和人员安全管理指南》；密切关注国际安全形势变化，会同有关部门加强境外风险监测，及时发布预警，提醒企业加强安全防范，2013年以来数百次发布预警，妥善处理各类突发事件数十起起。有效保障境外企业和对外投资安全。

《办法》作为引导和规范对外投资发展的一项重要基础性制度，制定了一系列实实在在的具体举措：一是《办法》建立了“管理分级分类、信息统一归口、违规联合惩戒”的对外投资管理模式。管理分级分类是指各部门依据国务院赋予的对外投资管理职责开展相应的对外投资备案（核准）报告工作，既包括非金融类对外投资又包括金融类对外投资，实现了全口径对外投资管理；信息统一归口是指商务部牵头对外投资备案（核准）报告信息统一汇总，各部门定期将备案（核准）信息和报告信息通报商务部。商务部对信息进行归类汇总，并发送各部门共享共用。各部门根据汇总信息开展监测报告、分析预警、有效干预等工作。违规联合惩戒一方面是指如境内投资主体未按《办法》规定履行相应义务的，商务部将会同相关主管部门视情采取提醒、约谈、通报等措施；另一方面是指如发现境内投资主体存在偷逃税款、骗取外汇等行为，管理部门将把有关问题线索转交税务、公安、工商、外汇管理等部门依法处理。二是《办法》明确对外投资备案（核准）按照“鼓励发展+负面清单”进行管理。目前，商务部等部门实行“备案为主、核准为辅”的管理方式。商务部等部门将在此基础上积极推进“鼓励发展+负面清单”管理方式，负面清单明确限制类、禁止类对外投资行业领域和方向。三是《办法》明确对外投资备案（核准）实行最终目的地管理原则。《办法》规定对外投资备案或核准的对象是境外设立的企业，这符合国际惯例和通行规则。同时进一步明确该境外设立企业为最终目的地企业，最终目的地指境内投资主体投资最终用于项目建设或持续生产经营的所在地，对于境内投资主体投资到最终目的地企业的路径上设立的所有空壳公司，管理部门均不予备案或核准。这种“穿透式”管理有利于掌握对外投资资金真实去向，同时也有利于政府部门为对外投资企业提供精准服务和保障。四是《办法》明确“凡备案（核准）必报告”的原则。《办法》规定境内投资主体完成对外投资备案（核准）手续后，均应按相关规定，向相应的主管部门定期报送对外投资关键环节信息，境内投资主体报送信息的具体内容、途径、频率等由相关主管部门依据职责另行制定，大事特事，“一事一报”，及时向相关主管部门报送，相关主管部门将情况通报商务部。五是《办法》明确对外投资事中事后监管的主要方式。按照党的十九大提出“创新监管方式”的要求，《办法》规定了重点督察和“双随机、一公开”抽查工作相结合的事中事后监管方式。一方面，考虑到重大情形投资可能会带来较大风险，容易引发矛盾和纠纷，既造成经济损失，也损害我国对外形象，因此需重点关注，进行重点督察；另一方面，通过开展“双随机、一公开”抽查工作，将所有对外投资备案（核准）报告信息纳入检查对象名录库，实现对外投资事中事后监管全覆盖。六是《办法》明确强化信息化手段开展对外投资管理工作。为持续推进对外投资便利化，《办法》规定“鼓励相关主管部门运用电子政务手段实行对外投资网上备案（核准）管理，提高办事效率，提供优质服务”。同时，为切实做好对外投资备案（核准）报告信息的归集汇总、监测报告、预警分析等工作，商务部建立“境外企业和对外投资联络服务平台”，与相关部门实现信息共享共用，形成合力，共同做好对外投资监管工作。

④国家安全机关等情报机构的职责

作为专业的情报机关，国家安全机关等情报机构要承担起危机管理中的信息管理系统的职责，起到神经系统的作用。国家安全机关等情报机构要加大中国海外利益保护类情报信息搜集的力度，从情报角度及时获取相关信息，依据基础情况和情报信息做出风险评估，从而为确保中国驻外人员安全、境外企业等机构安全和境外财产安全。

情报预警。情报搜集是第一位的任务，核心在于为决策者提供及时和准确的情报。准确的情报能够及时获取中国海外利益面对的直接风险，并及时采取有针对性地措施，来有效规避和化解风险。

风险评估。要做好世界各板块地区的战略风险评估工作，为境外企业和驻外人员的规划提供充分的背景知识。也要做好对象国国别的风险评估等工作，为中国海外利益保护提供充分的智力支持。

辅助救助。人员救助工作主要由驻外使领馆牵头负责，国家安全机关等情报部门除了要从情报信息和风险评估的角度做好配合外，在必要的情况下，还要直接采取一些行动，确保救助行动的成功。

重点人员保护。包括领导人出访安全在内的重点人员保护也是一项重要工作内容。国家安全机关等情报部门除了要从情报信息和风险评估、技术支持等角度做好配合外，在必要的情况下，还要直接采取一些行动，配合中央警卫局、外交部、中联部等部门，确保保护行动的成功。

⑤驻外使领馆的职责

中国驻外使领馆是中国在对象国的派驻机构，对外行使中华人民共和国主权。直接负责在该国和地区的中国人员和财产的安全工作。应该由驻外使领馆（可能是经济商务处等不同部门）牵头建立与当地中国境外企业、协会和侨领的定期会晤机制，研判对象国形势和面对风险情况，研究相关对策。

中国驻外使领馆是中国海外利益保护的根据地，是涉及海外利益信息传递的中枢。特别是情报搜集和传输、海外利益保护的指挥中枢和平台作用更要依靠使领馆的特殊条件。所以必须根据不同国家和地区中国海外利益保护所面临现实风险的情况，提前确定海外利益保护的实际负责人和核心团队。

各驻外使领馆成立以馆长牵头的“国别海外利益保护领导小组”，开展常态化工作会商和决策咨询，强化一线统筹协调和督促指导。充分发挥政府及企业、行业商会协会、研究机构、高等院校、社会组织、公民、华侨华人社团等相关各方作用，加强协同配合、资源整合和行动融合，不断提升国家海外利益安全情报信息获取共享、风险评估、监测预警、应急处置、舆论引导、教育培训等能力。

驻外使领馆应该定期发布提供驻在国或对象国整体或者特定地区的风险事件与安全形势分析；针对将要发生或者已经发生的危机事件，利用领事保护条约与外交渠道进行沟通协调，整合协调其它几类利益关联方的行动；组织智库、商会、专业咨询公司与典型企业代表开展定期交流。

驻外使领馆应集中关注安全风险、政治风险和突发事件风险动态，做好形势研判和预警工作。经济风险建议由商务机构、企业行会和重点企业承担；社会风险建议专业的保安公司和风险评估公司负责。在安全、政治和突发事件等类型危机发生后，必须尽快做出选择和反应，必须在很短的时间内找到化解危机的正确途径。务必协助中央保卫单位，做好中央领导人出访安全保卫工作。但是，使领馆发挥作用时必须注意与驻在国和对象国的关系。使领馆由于缺乏行政权力和司法权力，同时受国际法强调尊重国家主权的限制，保护中国国家海外利益受程序和范围的限制。如果过度使用领事保护相关权利，则容易造成中国干涉别国内政、甚至侵犯他国司法权管辖等问题，这不利于维护中国的国家形象，也会进一步导致与当地族群的冲突和矛盾，这样反而不利于中国海外利益保护。

表1：海外利益保护主要机构情况一览表

⑥国防部也要围绕海外利益分布情况、暴力风险分布和风险评估的现实情况，以国家海军基地、海外军事补给基地和海军护航路线为主要依托，进行中国军力的合理布局。确保在关键时刻需要动用军事力量的情况下，军队能够来得及、跟得上、打得赢。改革开放以来，中国对外投资和外贸额不断增加，海上利益迅速发展。比如，中国外贸额现在已经将近两万亿美元，其中，有90%以上都要通过海陆运输。也就是说，中国每年在海上有一万八千亿美元的物流，这一万八千亿美元的物流，需要海上力量去保卫它。在海上恐怖行动愈发猖獗的情况下，只有增强海洋防卫作战能力，才能担当起保卫祖国海防的重任。随着中国经济的快速发展，对进口能源的需求也在增长，比如进口的石油、天然气等等。过去，中国国内没有战略储备，现在正在逐步建立国家石油战略储备，这在一定程度上就要增加石油的进口量，这对国民经济的可持续发展会越来越重要。因此，保卫海上的外贸航线、石油航线，意义重大。海外有很多华侨、华人，以及派驻人员、劳务人员，需要国家来保护。对中国海军来保护国家海洋权益和海外利益的需求不断增长，根据国家海外利益的增长，军事能力也要不断增强，以保护国家海外利益。中国海军作为防卫型的力量，就是要围绕着国家利益发展，就应该保卫国家的海洋利益、安全利益、发展利益和海外利益。中国经联合国批准于2008年派遣军舰前往亚丁湾索马里区域护航，并于2017年在非洲吉布提设立了首个海外基地。虽然中国军队在海外依然奉行低调行事的原则，但是正在逐步布建有利的局面。

⑦公安机关主导的国际警务合作也需要加强。基于中国公安机关的职能与中国海外利益保护工作的实际需要，警务合作及警务外交正日益成为中国海外利益保护的重要手段和内容。在2011年的湄公河案件中，中国在获得东道国同意后直接派人侦办案件。在同时进行创建的湄公河联合巡逻执法机制中，基于老挝和缅甸属于贫困国家的现实情况，中国在中老缅泰四国安全执法合作中投入了最多的人力资源和经费。“中国游客频频在法国遭遇暴力侵害，法国警察又因语言障碍无法保障中国游客的安全。为此中国和法国曾在2014年签署双边协议，约定中国派遣警察到巴黎街头巡逻、为中国游客提供帮助。但该计划随后搁浅，原因是法国担心‘法国警察的形象受损’。对此，中国感到失望却又无可奈何。”[8]我们要清楚地看到，中国公安部门派驻在驻外使领馆的警务联络官没有司法执法权，在涉华安全事件发生后只能向驻在国警务部门提出交涉，而不能直接使用强制手段介入当地的涉华治安和刑事案件。

2004年11月，经国务院批准，由外交部牵头、国务院26个有关部门参加且包括军队有关部门的境外中国公民和机构安全保护工作“部际联席会议机制”成立，成为中央层面的领导协调机构，负责统一指挥、协调境外涉及中国公民和企业重大领事事件的处置工作，来加快重大危机事件的外交解决程序。其中，国务院为领导机构，外交部为核心，公安部门、商务部门和军事部门是主体。这是中国境外安全事件应急协调机制初步建立的重要标志。机制运行之下，外交、公安、商务和军事部门分别行使领事保护、跨国警务合作、企业安全培训和海上护航等职能，分工明确、各司其职，有效调动了各方面力量参加海外利益保护工作的积极性。但是也要看到，该机制主要应对重大、紧急、突发的海外安全事态，而不是常态化的海外安全保护机制。中国的海外利益保护现状客观上需要不断完善海外利益保护常态机制建设，特别是要突出市场手段建设。

“检视当前中国海外安全保护的各种实践，便可以发现结构和路径上的两重弊病。其一，中国海外安全产品的供给结构单一，主要提供主体是国家和政府，民间力量的参与十分有限，因而导致了海外安全需求和供给之间的失衡；其二，海外安全供给的贯彻路径是‘自上而下’的，缺乏‘自下而上’的呼应机制，市场和社会力量的积极性并未充分统筹调配到位，因而海外安全网络编织得不够细密。在政策实践中，依托领事保护机制而建立起来的‘政府中心型安全网’主要由外交、警务、商务、军事部门等构成，分别行使领事保护、跨国警务合作、企业安全培训、海上护航等职能，虽然取得了积极的成效，但囿于应对能力和应对手段上的局限性，中国企业和公民面临的海外安全风险形势依然严峻。反观西方发达国家，其海外安全产品的供给结构呈现出多元化、多层次、多维度的特点，供给路径是‘上下贯通’的，多方主体积极参与共同编织出一个密集的海外安全防护网络。欧美等发达国家在官方主导的领事保护机制之外，还有市场与社会力量的充分介入，私营安保公司、情报与危机管理公司、保险公司、反绑架公司、行业组织等都积极参与，各司其职，相互配合，发挥了极为重要的替代和补充作用。总之，虽然近年来中国海外安保工作取得了一定成效，维护海外企业和公民安全与正当权益的意识更加自觉，意志更加坚定，但是也应该看到在应对能力和应对手段上存在的诸多不足，尤其是其中市场化海外安全产品供给能力的严重不足。”[9]

2、建立强大的境外应急救援行动能力

应急救援一般是指针对突发、具有破坏力的紧急事件，采取预防、准备、反应和恢复的活动与计划。应急救援和相关行动是否能够针对各类事故、灾害或者事件具有的突发性、复杂性和不确定性做出正确和及时的反应对于应急救援至关重要。应急救援能力直接决定着应急救援的实际效果和成败。

①完善境外紧急救援机制建设

应急救援机制是针对可能发生的重大事故、事件或者灾难，为保证迅速、有序、有效得开展应急预救援行动、降低事故损失而预先拟定的有关计划或者方案。它是在辨识和评估潜在的重大危险、事故类型、发生的可能性、发生过程、事故后果及影响严重程度的基础上，对应急机构的职责、人员、技术、装备、设施、物资、救援行动及其指挥与协调等方面内容预先做出的具体安排。

中国已经建立了多项应急救援机制，比如在对象国发生“战乱”或突发“严重疫情”、“严重自然灾害”等情况下启动“撤离撤侨”机制。而类似2017年的巴厘岛事件，并非类似事件，外交部协调航空公司去接回中国游客，并使这些航空公司不会坐地起价即可。

2004年11月，经国务院批准，由外交部牵头，国务院26个有关部门参加且包括军队等有关部门的境外中国公民和机构安全保护工作部际联席制度成立，成为中央层面的领导协调机构，负责统一指挥、协调境外涉及中国公民和企业重大领事事件的处置工作，以加快重大危机事件的外交解决程序，提供工作效率。境外一旦发生中国公民重大突发事件，部际联席会议制度就会启动。

关于外交部启动领事保护的应急机制，外交部领事司司长罗田广在2004年接受采访时说，启动应急机制的前提是：“首先分析判断事件的性质、类型及影响，如涉及我公民或法人重大人员伤亡或财产损失，即启动应急机制。”应急机制的主要内容是：组成应急小组，制定工作计划；确定联络方案，保障信息畅通；开设热线电话，收集各方资讯；协调国内外有关单位共同开展工作。[10]2006年东帝汶撤侨工作中，外交部启动了何亚非副部长牵头的部际联席会议，公安部、国家安全部、民政部、财政部、交通部、民航总局等13个部门参加。2011年利比亚撤侨工作中，国务院成立了应急指挥部，张德江副总理担任总指挥，戴秉国国务委员协助，中央军委、外交部、国资委、商务部、公安部、交通运输部、民航总局等部门和相关使领馆均参与其中。

特别是有些国家对本国的控制能力不强甚至很弱，一些地方甚至处于地方武装割据的状态下，这样子仅仅依靠双边或者多边协议中规定的对方官方政府的有限保护，是解决不了实际问题的。这样，中国自身的应急救援机制建设的作用就显得更加突出。原则上要经当事人认可，在不违反国际法的情况下，可以择机派出警察或者军队进行救济活动。

目前，中国海外利益保护的直接行动性事务的情况是：中国驻外使领馆的安全保卫工作主要由武警承担，海外中资企业安保工作由企业自身和安保公司承担，海外中国游客的安保工作以风险预警和协调所在国保护为主、由组团旅行社牵头负责，海外撤侨和海外通道保护主要由军队承担，境外反恐清源行动主要由军队和武警特战队承担，境外地震、海啸以及核生化事故等人道主义应急救援主要由国家级抢险救援专业力量承担。要在实践中，不断完善和丰富各种行动机制。

中国的撤侨机制已经在不断完善之中。近些年来，只要出现大规模的海外公民遇险事件，中国都会及时启动相应应急机制。比如，在利比亚大撤侨行动中，胡锦涛总书记、温家宝总理都作出了重要指示、批示，并且指派国务院副总理张德江担任了应急指挥部的总指挥。最近的巴厘岛撤侨中又根据实际情况，采用了商业模式。

②不断完善紧急救援规章制度建设

海外利益保护要走法治化的道路。应急救援管理制度是为了预防和控制潜在的事故或者紧急情况发生时，做出应急准备和响应，最大限度地减轻可能产生的事故后果，而制定的制度。

应该坚持预防与应急相结合、常态与非常态相结合，常抓不懈，在不断提高安全风险辨识、防范水平的同时，加强现场应急基础工作，做好常态下的风险评估、物资储备、队伍建设、完善装备、预案演练等工作。强化一线人员的紧急处置和逃生的能力。

立足应急救援工作的实际需要和法治精神，不断建设、完善和积累海外利益保护和救援的规章制度建设。不断完善和积累、总结救援的工作经验。需要不断总结的经验内容主要包括：事前，针对自身的特点、所面临风险的实际情况，拟定应急救援预案；做好应急救援实战演练，全真模拟各类事故、灾害或事件现场，通过各种规范化操作，让人们清楚地明白灾难来临如何自救、如何应对、如何帮助他人、如何抢救财产等内容。事中，立即组织营救受害人员，组织撤离或者采取其它措施保护危险危害区域的其它人员；迅速控制事态，并对事故造成的危险、危害进行监测、检测，测定事故的危害区域、危害性质及维护程度。事后，查明事故原因，评估危害程度；消除危害后果，做好现场恢复。

③不断增强网络安全和信息安全保护能力

网络环境下的信息安全体系是保证信息安全的关键，包括计算机安全操作系统、各种安全协议、安全机制（数字签名、消息认证、数据加密等），直到安全系统，只要存在安全漏洞便可以威胁全局安全。

在狭义的层次上，信息安全是建立在以密码论为基础上的计算机安全领域，早期中国信息安全专业通常以此为基准，辅助以计算机技术、通信网络技术与编程等方面的内容；在广义的层次上，信息安全是一门综合性学科，从传统的计算机安全到信息安全，不但是名称的变更，也是对安全发展的延伸。在这里安全不再是单纯的技术问题，而是将管理、技术、法律等问题相结合的产物。

美国“在应对国家重大网络突发事件时，联邦政府在管理政府间（联邦、州、地方和部落）和政府——企业间（必要时）的协调中担当重要角色。联邦政府的职责包括：（1）提供潜在威胁、突发事件和袭击的迹象和预警。（2）政府内外的信息共享，包括最佳范例、情报调查、突发事件应急反应协调和突发事件影响减轻。（3）分析网络的脆弱性、漏洞利用和袭击方法。（4）提供技术援助。（5）进行调查、取证分析和起诉。（6）追溯网络袭击的源头。（7）采取措施抵御袭击。（8）领导国家级的恢复工作。这些活动要求联邦政府、州政府、地方和部落政府以及非政府机构（如私营企业和学术界）协调一致工作，才能获得成效。”[11]

美国还设有专门的国家网络应急反应协调组。“国家网络应急反应协调组由联邦机构的高级代表组成，他们的作用和职责是预防、调查、抵御、应对和减轻网络突发事件和袭击，并协助恢复工作。如果国家重大网络突发事件要求联邦应急反应和跨机构协调，则国家网络应急反应协调组将召集会议，协调各方行动，共享信息。国家网络应急反应协调组是一个跨机构的平台，承担技术应急反应和恢复、执法、情报和防御措施等各种职责的组织，通过这个平台协调一致地工作，准备并采取卓有成效的应急反应行动，应对突发事件。国家网络应急反应协调组的职能如下：（1）向成员机构、部门领导和跨机构突发事件管理组提供网络安全、突发事件和威胁方面的知识。（2）协助审查危险评估，向全国网络突发事件管理组提供战略情况和决策支援，包括预防、准备、应对和恢复。（3）综合信息，起草政策，建议采取的行动，包括使用或分配联邦资源，为机构和部门领导、跨机构突发事件管理组和其他相关官员提供服务支持。（4）必要时，向总统行政办公室提供协助支持。在实际或潜在的国家重大突发事件期间，国家网络应急反应协调组与国土安全应急反应中心协调一致，通过信息共享机制，收集并报告政府和非政府组织（学术界、产业界和公众）的重要信息。通过这种协调和传播活动，提升美国计算机应急准备组现有资源的价值，发挥其作用。”[12]

具体工作中，要努力发挥国家网信办、中国国家信息安全测评中心等专业机构的作用。一要确保驻外使领馆和大型境外企业的信息安全。二要为公民、企业的境外人身财产安全提供必要的保护。这应该包括信息支持和行动支持等内容。

各驻外经商机构、各地商务主管部门、有关商（协）会、各中央企业在境外安全风险预警和信息通报工作中，应注意信息保密工作。对于造成信息泄露的，将按照规定依法追究有关人员的责任。

④储备必要的应急救援物资

应急救援的物资是否充分是影响应急救援实际效果的重要因素，主要内容：必要的人力资源；资金资源，包括政府专项应急资金、捐献资金和商业保险基金；物质资源，涉及的方面最为广泛，用途包括防护救助、交通运输、食品供应、生活用品、医疗卫生、动力照明、通讯广播、工具设备、工程材料等；设施资源，包括避难设施、交通设施、医疗设施、专用工程机械等；技术资源，包括应急管理专项研究、技术开发、应用建设、技术维护以及专家队伍；信息保障资源，包括事态信息、环境信息、资源信息和应急管理知识等。

应在境内外适当地点建立救援数据库，确保灾难发生时，必要的救援资源第一时间到达指定地点。

⑤培养和借助专业的救援人才

中国现代服务业配套不足。“现代服务业是经济全球化的一项重要内容，其竞争比较优势也日益突出。而现代服务业，特别是其熟悉国际管理、西方会计制度、税例的商业管理与顾问、会计及审计咨询，是‘走出去’中不可或缺的。而我国现代服务业国际比较优势不突出，其中重要的表现就是：利用外资水平较低，主要集中于传统旅游和劳务输出，知识密集型和技术密集型服务等比重较低，我国服务业企业的管理水平、营销水平、企业规模与国际服务企业相比存在相当大的差距。我国企业‘走出去’的过程中，需要有国际化程度高的专业服务，来帮助其尽快熟悉国际惯例、适应国际经营。”[13]

必须培养和借助专业的危机管理和救援人才。这是一切紧急救助工作的基础。包括专职外交官、经济商务官员、情报搜集人员、风险评估专家、专职应急管理人员、相关应急专家、专职应急队伍和辅助应急人员、社会应急组织、企事业单位、志愿者队伍、社区、国际组织，以及军队和武警等。

3、建立强大的救助资源储备

救援资源是海外利益保护的手段，也是海外利益保护的重要依托。随着形势的变化，中国海外利益的行为方式正在不断变化之中。应该围绕重点国家和地区有针对性、战略性、前瞻性地加强海外安保力量建设，软硬实力兼顾，综合实施。

①军队力量合理布局

近年来，随着中国海外利益的不断扩大，一些问题已经迫在眉睫：中国是否需要建立海外基地，是否会出兵海外保护自身的战略利益和中国驻外人员的人身安全，要不要派出作战部队进行海外军事行动？中国本身就是海洋国家，中国有18000多公里的海岸线，有6500多个海上岛屿，有300多公里的海上专署经济区，以及不断增加的海外华人华侨、流量和存量都不断增加的海外投资，这都需要中国的军事力量织网布局、给予有效保护。

美国的军事力量通过数百个军事基地和十多个航母战斗群而遍布世界。强大的军力布局是美国有效开展海外利益保护的重要基础和杀手锏。而目前，中国军事力量“走出去”的主要方式仍然是参加联合国为主的多边框架下的维和任务。通过参与多边机制，中国切实了解了国外的情况，派出境外的队伍也得到了实战锻炼。

随着”一带一路”倡议的不断推进和实施，中国派出了大批本国公民赴南苏丹、也门、巴基斯坦等热点地区建造油气田、公路和堤坝；而且打算在中亚、印度洋以及中东和欧洲开展基础设施建设项目，随着这些计划的实施，中国的海外资产也大幅上升。这些内容都迫使中国采取更加积极主动的方针来保护本国利益和本国公民的安全。

半个多世纪以来，中国一直坚持以不干涉别国内政和尊重别国领土主权为基础的政策，以及不结盟政策。这些政策常常让中国在世界性问题上高高挂起，而且丧失了一些及时出手保护的机会，造成了一些损失。中国政府在建立海外基地和出兵干预问题上的政策应该进行适当调整。应该适度加快推动中国军事力量走出去，在我国海外利益有关国家和地区实现常态化的军事存在，作为中国海外利益保护工作的有效支撑。

在不违反国际法的情况下，使用军事力量。中国派出首支战斗部队抵达南苏丹参加维和任务。做出这一决定之前，中国说服了联合国安理会，把保护外国石油工人纳入联合国南苏丹特派团的授权范围。众所周知，南苏丹的外国石油工人绝大部分是中国人，而且在南苏丹，中国有大量经济利益存在。

中国军事力量的境外布局包括海外军事基地的合理布局、航空母舰和一般军舰的护航路线等相关内容。在很长的时间内，联合国五大常任理事国中唯独中国没有海外军事基地。但是，随着中国海外利益的增多，中国在海外建立常驻军事基地已经成为一种必然。而今中国已经在吉布提建立了首个军事基地。但是，我们也要注意到，吉布提同时还有美国、法国和日本的军事基地存在。

我们要注意到，西方国家在中国出兵海外的问题上比较矛盾，一方面他们希望中国更多分担所谓大国义务，要求中国放弃不干涉他国政治的方针，积极要求中国介入他们惹出来的麻烦，比如伊拉克问题、ISIS问题、阿富汗问题等。事实上，一些国家欢迎并允许中国在其领土上建立基地。2011年底，中国国防部长梁光烈访问塞舌尔，塞方主动邀请中方在塞建立军事基地。当时中国并未说明是否将在塞建立军事基地，但中方表示，会考虑让执行护航和其他远航任务的中国海军舰只，在塞舌尔和其他国家的合适港口进行补给或者休整。2012年9月，巴基斯坦提出让中方在其境内建立军事基地的建议。当时，巴基斯坦国防部长穆合塔尔明确表示，巴方已经请求中国在瓜达尔港建立一个海军基地。不久后，时任巴基斯坦总理的吉拉尼访华时，也正式向中方表达了这一请求。巴基斯坦做出这样的决定，显然是基于自己的利益考虑。2014年11月，纳米比亚国防部发言人莫尼卡-舍亚称，纳中双方计划通过互利友好的磋商方式，在该国港口建立补给、停泊和维修点。这些国家之所以欢迎中国建立军事基地，主要是因为彼此是友好国家，而且中国建立军事基地执行的是非传统安全任务——如打击海盗、维护航海安全、紧急情况下的撤侨、海上抢险、抗击自然灾害等等。中国在巴基斯坦、马尔代夫，在非洲的几个国家的军事补给站和军事设施都属于这种情况。另一方面，他们又不愿意中国在中东和中亚地区做大做强，这种心态值得玩味。而且经常借着中国威胁论来渲染影响中国走出去战略的积极实施。但同时美国出兵伊拉克，难道有合乎情理的理由吗？

②警察等武装力量适度分布

驻外使领馆的安全主要是由武警负责的。在对象国开展特定行动，通常通过警务合作等方式使用警察等武装力量。

国际警务合作，是不同国家的警察机关在警察事务领域为完成特定的警务相互提供支持、援助、协助、配合的一种执法活动。国际警务合作是以国际刑警组织为依托，在国际刑警组织框架内开展国际多边合作是当今国际警务合作的发展趋势；通过缔结中外刑事司法协助条约和引渡条约，广泛开展国际刑事司法协助、强化双边警务合作是当今国际警务合作的重要渠道和模式；实施国际侦查协作是当今国际警务合作的重要手段。

③领事保护等外交手段、行政手段合理运用

利用领事保护等外交手段和对象国沟通、交涉，获得必要救济。驻外领事、商务参赞、安全官等国家公务人员，要定期与企业、社会组织负责人开碰头会，及时了解掌握我海外利益现状和可能面临的风险等情况。

领事保护是当某国公民、法人的正当权益在接受国受到侵害时，某国驻外使领馆依据包括国际公约在内的国际法的各项原则、双边条约或者协定以及某国和住在国的有关法律，通过外交途径，反映有关要求，依据驻在国的有关法律，通过外交途径，反映有关要求，敦促驻在国有关当局公正、合法、友好、妥善地处理。

为了加强中国海外公民的安全保护，中国建立了部际联席会议机制，成立了领事保护中心，开通了热线电话12308和中国领事服务网，形成了以外交部为中心、相关部门密切配合的“大领事”格局和正在逐步形成的中央、地方、驻外使领馆、企业和个人的一体化的境外安全保护工作联动机制。

近年来，利比亚、埃及、叙利亚和也门发生多次战争变故都在威胁中国在海外人员的人身安全，这些集中在高风险地区的中国公民有时数量相当惊人，中国采取的应急性海外行动比如撤侨，规模也往往更为庞大。

我们要清楚地认识到，领事保护需要强力支撑。实践中，在驻有中国维和部队（包括维和警察、武装警察）的国家，中国的领事保护工作就推进得比较顺利；反之，在没有中国维和部队的国家，特别是战乱国家，领事保护工作推进得就比较困难。

④丰富市场手段

租用安保公司，购买安全服务。所谓私营安保措施，是指境外企业和公民借助保险公司、私营安保公司或者其他民间力量，通过风险评估和自助防卫手段来保障自身安全。私营安保公司在中国和西方国家都有着很长的历史。近年来，联合国等国际组织也解决了相关的合法性问题，获准在维和行动中购买私营安保公司的服务，以提升安保效率。[14]而对于中国来说，面对庞大的海外利益，单靠政府领导下的公共资源已经很难满足不断上涨的海外利益保护需求，迫切需要私营安保等力量加入到保护工作当中来。

在使用民用设施的问题上，还可租借民航班机开展撤侨行动。

中国目前对海外利益的保护已经变得更加主动。在巴基斯坦和阿富汗，中国政府已经做出主动性努力，中国开始和地方上的不同力量接触合作，希望从中得到对中国公民的某种安全承诺。

必须善用经济杠杆化解政治风险。中国海外利益很多分布在高风险国家和地区，战略项目建设和运行周期长，容易受到相关国家政局变化的冲击，必须善用经济杠杆灵活应对。与对象国构建共同利益，降低与消减政局突变的不利影响。结合援外杠杆，建设援外信用档案，将相关国家保护中国海外利益的情况与援外的力度适当挂钩。

⑤创新融资和保险模式

必须从全球化和市场经济背景下，思考如何实现更全面的海外利益有效保护的问题。如果单纯地依靠我国驻外使领馆和政府部门，即使驻外使领馆增加更多的人员编制与经费，也只能是“救火”，仍很难从根本上应对此起彼伏的海外风险。

解决境外企业和公民私人财产安全问题，应主要依靠融资和保险方式解决。可借鉴美日经验，美国建立“海外私人投资公司”，政府部分注资，国务院控制，负责承保各种政治性风险，并提供融资及其他保险服务；日本根据“贸易保险法”，由隶属经产省的“独立行政法人贸易保险（NEXI）”负责海外保险理赔，年保险额逾9万亿日元。中国国家开发银行和中国进出口银行作为全球发展融资领域实力强大的金融机构，可以适度研究美日的经验，在项目运行前做好融资模式和投资风险评估工作，可以适度考虑引入公开竞争性投标。亚洲基础设施投资银行可以立足国际组织特点，除直接作用于“一带一路”项目外，多谋求在多边领域和公共领域发挥作用。特别是在规则建设、能力建设、环境与社会领域政策、债务偿还、争端解决等方面发挥突出作用。

可以考虑建立海外投资保险（证）制度。该制度是资本输出国为保护本国海外投资而设立的风险保证制度。政治风险发生后，国家先向企业进行赔偿，并取得代位求偿权。制度的保险范围包括征用险、外汇险、战争险和政府违约险等。中国现有的承办政策性出口信用保险业务的金融机构是中国出口信用保险公司。

表2：海外利益保护的主要资源

总之，要努力搭建重点突出、梯次部署、高效覆盖的总体力量布局。以驻外使领馆为主，在力促驻在国提供安全保障的基础上，统筹协调驻外机构安保、情报、军事、民间安全等各种力量，坚持政府部门与社会企业联动、官方力量与民间力量衔接，构建军、警、民结合的海外安全保卫力量格局。加强高危、重点国家和地区外交领事、警务安全力量部署。设立海外利益安全保障国家专项基金。各个相关部门、地方切实加大人力物力投入。完善海外安保布局和预置预储保障物质，配备动态监测、防护防卫、通讯交通、救援医疗等设施设备。

[1]刘卫平著：《美国货币政策调整及其影响研究》，清华大学出版社，2017年6月第1版，第66页。

[2] “国际关注的突发公共卫生事件”是指“通过疾病的国际传播构成对其他国家的公共卫生风险” ，并可能需要采取协调一致的“国际应对措施”的“不同寻常”事件。世界卫生组织可根据《国际卫生条例（2005年）》第53条提出关于常规或定期采取适宜卫生措施的长期建议。缔约国可针对正发生的特定公共卫生危害对人员、行李、货物、集装箱、交通工具、物品和（或）邮包采取措施，其目的是为了防止或者减少疾病的国际传播和避免对国际交通的不必要干扰。具体的建议措施包括但是不限于以下意见：审查载货清单和航行路线；实行检查；审查离境或过境时采取消除感染或污染措施的证明；处理行李、货物、集装箱、交通工具、物品、邮包或骸骨以消除感染或污染源（包括病媒和宿主）；实行隔离或检疫；如果现有的一切处理或操作方法均不成功，则在监控的情况下查封和销毁受感染或污染或者嫌疑的行李、货物、集装箱、交通工具、物品或邮包；不准离境或入境。

[3]习近平：《携手追寻中澳发展梦想，并肩实现地区繁荣稳定》（2014年11月17日），《人民日报》2014年11月18日。

[4]中国现代国际关系研究所危机管理与对策研究中心编著：《国际危机管理概论》，时事出版社，2003年3月第1版，第22页。

[5]张曙光：《国家海外利益风险的外交管理》，载于《世界经济与政治》2009年第8期，第11-12页。

[6]钱皓：《加拿大外交部与国家海外利益保护》，载于《国际观察》2015年第6期，第155-156页。

[7]李志永：《“走出去”与中国海外利益保护机制研究》，世界知识出版社2015年9月第1版，第121页。

[8]刘莲莲：《国家海外利益保护机制论析》，载于《世界经济与政治》２０１７年第１０期，第１４２页。

[9]崔守军：《中国海外安保体系建构刍议》，载于《国际展望》2017年第3期，第84页。

[10]《七名中国公民获释幕后新闻——外交部启动突发事件应急机制》，中国青年报2004年4月15日，http://zqb.cyol.com/content/2004-04/15/content_856494.htm。

[11]苗崇刚等编译：《美国国家应急反应框架》，地震出版社2011年11月第1版，第236页。

[12]苗崇刚等编译：《美国国家应急反应框架》，地震出版社2011年11月第1版，第236—237页。

[13]王义桅：《“一带一路”机遇与挑战》，人民出版社，2015年4月第1版，第136页。

[14]参见Lou Pingeot, “Contracting Insecurity Private Military andSecurity Companies and the Future of the United Nations,” Global PolicyForum/Rosa Luxemburg Stiftung, 2014, pp.6-7.

来源：中国产经新闻网 作者:陶满成 史晨生 张毅